Türkiye, DTÖ Paneli’nin ilaçlara yönelik yerelleştirme politikası kararını temyiz etti

DİCLE DOĞAN - BESTE TURAN

Türkiye’de belirli sağlık hizmetleri sosyal devlet ilkesi gereği devlet tarafından karşılanmaktadır. Bu kapsamda, hastalara reçete edilen ilaçların büyük bölümü Sosyal Güvenlik Kurumu’nun (“SGK”) geri ödeme sistemine dahil olup, tedavilere ilişkin ödemelerin tamamı veya belirli bir kısmı SGK tarafından yapılmaktadır.           

Mevzuat uyarınca, ruhsatlı olan ilaçların, ithal veya yerli ayırımı yapılmaksızın, ilaç firmasının başvurusu üzerine geri ödeme listesinde bulunması mümkündür. İlaç hariç diğer ürünlerde olduğu gibi, ithal yerine yerli bir ürünün ekonomik avantajları olabilmektedir. Ancak yerli ve ithal ürünler arasında ayırıma giderek, Türkiye’nin taraf olduğu, uluslararası ticarette haklar ve sorumlulukları düzenleyen başta Gümrük Tarifesi ve Ticaret Genel Anlaşması (“GATT”) olmak üzere birtakım uluslararası anlaşmaların ürünler arasında ayırımcılığı yasaklayan hükümlerinin de ihlal edilmemesi gerekmektedir.

Uyuşmazlığın arka planı

10.12.2015 tarihinde, 64. Hükümet tarafından açıklanan 2016 Yılı Eylem Planı’nda yer alan politika ile ilaçların üretiminin yerelleştirilmesi öngörülmüştü. Söz konusu Eylem Planı’nda, “Tedavinin sağlanmasında gerekli güvence alınmak kaydıyla, geri ödeme listesinden çıkarılacak ithal ürünler belirlenecektir” ifadesi yer almaktaydı. Bu politika ile, SGK’nın ilaç geri ödeme listelerinden, ithal ürünlerin çıkartılarak, yerli ilaç üretiminin teşviki planlanmaktaydı.               

Bu politikaya dayanılarak, SGK’nın geri ödeme listesinde yer alan ithal ürünler, Türkiye’de üretilmediği (yerelleşmediği) ve/ veya ürün ruhsat sahiplerinin ilgili ürünler ile ilgili Türkiye’de üretim planlarının kabul görmemesi gerekçesiyle, SGK’nın bedeli ödenecek ilaçlar listesinden çıkarılmaya başlanmıştı.                 

Bir ilacın piyasaya sunulup satılması için SGK’nın geri ödeme listesine girmesi mutlak bir zorunluluk olmasa dahi, Türkiye’de toplam ilaç pazarının %90’ı geri ödeme listesinde yer alan ürünlerden oluşmaktadır. Bir başka deyişle geri ödeme listesinde olmayan ilaçların satış oranları toplam pazarın %10’u bulmamaktadır. Dolayısıyla, bir ilacın geri ödeme listesinde yer alması o ilacın pazarda yer alabilmesi için fiili bir zorunluluk haline gelmiştir. Bu kapsamda, ithal ürünlerin geri ödeme listesinden çıkartılması bu ürünlerin pazarın dışına itilmeleri anlamına gelmektedir.                 

Şikâyet başvurusunun yasal dayanakları ve DTÖ panelinin raporunda yer alan tespitler

Bu ayrımcılığın uygulamaya geçmesinin ardından AB, 02.04.2019'da Türkiye’nin ilaç ürünlerinin üretimi, ithalatı ve pazarlanması ile ilgili aldığı tedbirler konusunda başta GATT olmak üzere birtakım uluslararası anlaşmaları ihlal ettiği iddiasıyla Dünya Ticaret Örgütü’ne (“DTÖ”) danışma talebinde bulunmuştur.                  

AB, Türkiye tarafından yasal ve idari araçlar aracılığıyla uygulanan söz konusu önlemlerin, Türkiye’nin GATT, Ticaretle Bağlantılı Yatırım Tedbirleri Anlaşması (“TRIMs Anlaşması”), Ticaretle Bağlantılı Fikri Mülkiyet Anlaşması (“TRIPS Anlaşması”) ve Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması (“ASCM”) hükümlerinden doğan yükümlülüklerine aykırılık teşkil ettiğini öne sürmüştür. Avrupa Birliği’nin şikayeti temel olarak üç noktada toplanmaktadır:1               

Yerelleştirme Zorunluluğu: Yerelleşmeyi taahhüt etmeyen ithal ürünün SGK’nın geri ödeme listesinden çıkarılması.             

Yerelleştirilmiş Ürünlere İthalat Yasağı: Belirli bir ilacın üretimi yerelleştirildiğinde, ürünün artık ithal edilemez olması ve bu nedenle Türkiye tarafından ithalata vergiler, harçlar veya giderler koyma dışında kısıtlama getirilmesi.           

Önceliklendirme: Ruhsatlandırma, fiyatlandırma ve geri ödeme işlemlerinde yerel ürünlerin lehine öncelik tanınması ile ithal ve yerelleştirilmiş ürünler arasında eşitsizlik yaratan uygulaması.      Türkiye bu iddialara karşı sunduğu savunmasında, söz konusu yerelleştirme politikasının vatandaşlarına kesintisiz bir biçimde erişilebilir, etkin ve finansal olarak sürdürülebilir bir sağlık hizmeti sunmayı amaçladığını için GATT’ın genel istisna hükümleri kapsamında olduğunu ve söz konusu ilaçlara ilişkin ödemenin kamu tarafından karşılanması sebebiyle GATT madde III:8(a)’de düzenlenen devlet tarafından temine yönelik istisnai hükümlerin uygulanması gerektiğini ileri sürmüştür.             

Her iki tarafın beyanlarını değerlendiren DTÖ paneli, AB’nin şikayetini yerinde bulmuş ve Türkiye’nin anılan uluslararası ticaret anlaşmalarını ihlal ettiği sonucuna varmıştır.                 

Temyiz süreci

AB’nin talebi ile başlatılan süreç sonucunda hazırlanan ve Türkiye aleyhine tespitler içeren 11.11.2021 tarihli rapor karşısında Türkiye, 25.04.2022 tarihinde DTÖ nezdinde son derece nadir olarak uygulama alanı bulan farklı bir temyiz yoluna başvurmuştur.                 

DTÖ paneli tarafından hazırlanan raporun taraflara iletilmesinin ardından, Amerika Birleşik Devletleri’nin o dönemki politikaları sonucu DTÖ Temyiz Kurulu’na hakim ataması gerçekleştirilememesi, sürecin uzamasına sebebiyet vermiştir. Ardından, Avrupa Birliği’nin talebi üzerine süreç 20.12.2021 tarihinde askıya alınmış ve askı süreci Avrupa Birliği’nin talepleri ile iki kez daha uzatılmıştır. Sonrasında, 22.03.2022 tarihinde her iki tarafça DTÖ’ye iletilen talepler ile tarafların süreci DTÖ’nün Uyuşmazlık Çözümü Hakkında Anlaşması’nın (“DSU”) 25. maddesi uyarınca tahkim usulü ile yürütmeye karar verdiği bildirilmiştir. Tarafların bu taleplerinin DTÖ tarafından kabulü akabinde Türkiye, 25.04.2022 tarihinde DSU madde 25 uyarınca temyiz başvurusunda bulunmuş ve dolayısıyla rapor da taraflarca kamuya açık hale getirilmiştir. Mevcut durumda, Türkiye’nin başvurusu üzerine oluşturulan hakem heyetinin temyiz tarihinden itibaren 90 gün içerisinde karar vermesi beklenmektedir.              

Değerlendirme DTÖ nezdindeki uyuşmazlıklarda tahkim yolunu düzenleyen söz konusu madde 25, uygulaması geçmişte yalnızca Avrupa Birliği ile Amerika Birleşik Devletleri arasındaki bir uyuşmazlıkta görülmüş, oldukça nadir olan bir hükümdür. Bu kapsamda, Türkiye’nin attığı bu adımın ileride farklı ülkeler arasındaki uyuşmazlıklar açısından da örnek teşkil edeceği öngörülmektedir. Zira, bu durum DTÖ temyiz dairesindeki tıkanıklık sebebiyle askıda kalan pek çok uyuşmazlığın çözümünde tahkim yolunun bir alternatif olabileceğine ve DTÖ’de uyuşmazlık çözümü açısından yeni bir dönemin başlayabileceğine işaret etmektedir.