Tasarruf tedbirleri işler mi, işlerse işe yarar mı?

Ahmet Arslan

CPA, MBA

Uzun süredir kamuoyunun gündeminde olan tasarruf tedbirleri çalışması ekonomi yönetimince 13 Mayıs 2024 tarihinde “Kamuda Tasarruf ve Verimlilik Paketi” adıyla açıklanmıştır.

Pakette söz konusu paketin başlıca amacının mali disiplin ve fiyat istikrarını sağlamak olarak belirtilmiştir.

Söz konusu paketin bu amaçları gerçekleştirmede ne kadar ve nasıl başarılı olabileceğini irdelemeden önce paketin içeriğini açıklamakta fayda bulunmaktadır.  

1. Pakette ne tür tedbirler?

Kamuda Tasarruf Ve Verimlilik Paketinde öngörülen tedbirler; taşıtlar, binalar, kamu istihdamı, idari yapılanmada etkinlik, yurtdışı geçici görevler, enerji ve atık yönetimi, haberleşme giderleri, bütçede harcama disiplini ve diğer cari harcamalar başlıkları altında olmak üzere şu şekilde sıralanmıştır:

- Kamu Filo Yönetim Sistemi ile etkinliğin artırılması, taşıt sayısı ve kullanımına standartlar getirilmesi

- 3 yıl süreyle yeni araç satın alma ve kiralama yapılmaması

- Bütçe dışı kaynaklardan taşıt kullanımının izne tabi tutulması ve kanunla izin verilenler hariç yabancı menşeili araç kullanımının yasaklanması

- Mevcut kiralık taşıt sözleşmelerinin yenilenmesinin izne tabi olması

- İhtiyaç fazlası ve ekonomik ömrünü tamamlamış taşıtların tasfiyesi

- Savunma ve güvenlik hariç, kamuda personel servisi hizmetinin toplu taşıma olan yerlerde kaldırılması

- Deprem riski hariç, yeni hizmet binası alımının/yapımının 3 yıl süreyle durdurulması

- Kamu yerleşkeleri için getirilen kişi başına metrekare standardının uygulanması

- Mevcut binaların analizi ve kurumlar arasında etkin kullanımı

- Yeni bina kiralanmaması, mevcut kiralamaların bir takvimle sonlandırılması

- Doğal afet ve güvenlik hariç, yeni lojman ve sosyal tesis alımı/yapımı ve kiralanmasının süresiz olarak yasaklanması

- Savunma ve güvenlik hariç, mevcut sosyal tesislerin ekonomiye kazandırılması

- Lojman kiralarının ve sosyal tesis ücretlerinin rayiç bedel dikkate alınarak gözden geçirilmesi

- Kamuda yeni personel istihdamının emekli olanlarla sınırlandırılması (3 yıl)

- Toplam açıktan atama izin sayılarının Bütçe Kanunu’nda belirlenmesi

- Destek personeli sayısının zaman içinde belirli program dahilinde azaltılması

- Kamuda esnek ve uzaktan çalışma modellerinin geliştirilmesi

- Kamuda çalışanlar için yönetim kurulu ücretlerine tavan sınır getirilmesi, aşan kısmın bütçeye gelir kaydedilmesi

- İdari genişlemenin sınırlandırılması

- Kamu idarelerinde mükerrer yapılanmaların önlenmesi

- Bakanlıkların yurt dışı teşkilatlarının ihtiyaçlar çerçevesinde gözden geçirilmesi

- Tüm taşra teşkilatının (bölge/il bazında) etkinlik esasıyla gözden geçirilmesi

- Hizmet içi eğitim, toplantı vb. faaliyetlerin kamu tesislerinde yapılması

- Yurt dışı geçici görevlerin sınırlandırılması, görevlendirmelerin asgari seviyede tutulması

- Yurt dışı geçici görev harcamalarının bütçe başlangıç ödeneğini aşmaması, bu harcama kalemine ödenek aktarımının yasaklanması

- Sokak ve cadde ışıklandırmasında LED dönüşümünün hızlandırılması

- Kamu bina ve tesislerinde enerji verimliğini artıran uygulamalar geliştirilmesi, yenilenebilir enerji kaynaklarından faydalanılması

- Ekonomik değeri olan atıkların, bedeli karşılığında her yıl değerlendirilmesinin zorunlu hale getirilmesi

- E-yazışma sistemine geçişin tamamlanması

- Tebligatlarda elektronik tebligat sistemleri kullanılması

- Kurumsal arşivlerin elektronik ortama taşınması

- Yayın, rapor vb. tanıtım amaçlı doküman basımının yapılmaması

- Temsil ve tanıtma ödeneklerinde 2024 yılında yüzde 25 kesinti yapılması, devam eden yıllarda da bunun baz alınması

- Uluslararası toplantılar ve milli bayramlar hariç; gezi, kokteyl, yemek vb. faaliyet düzenlenmemesi

- Ajanda, takvim, plaket, eşantiyon türü hediyelerin verilmesinin yasaklanması

- Zorunlu haller hariç, demirbaş alımlarının 3 yıl süreyle durdurulması

- Makina ve teçhizatın ekonomik ömrü tamamlanmadan elden çıkarılmaması

- Kamu alımlarının DMO aracılığıyla yapılmasının esas olması

- Tek seferlik gelirlere dayalı kalıcı harcama programlarının başlatılmaması

- Kamu kurumlarının bütçe ödeneğine göre yatırım projelerini yürütmeleri

- Merkezi yönetim kapsamındaki yatırım ödemelerinin İl Özel İdareleri’ne hakediş karşılığı ödenmesi

- 2024 yılında harcamaların gözden geçirilmesi ve bu çerçevede verimsiz harcamaların 2025’ten itibaren sonlandırılması

- Fiziki ilerlemesi %75’in üzerinde olan yatırım projeleri, deprem riski nedeniyle gerekli olan yatırım projeleri, Kahramanmaraş ve Hatay depremleri sonrasında planlanan projeler, tarımsal sulama başta olmak üzere gıda arzını artıran projeler, yeşil ve dijital dönüşüm ile OSB liman-demiryolu bağlantı projeleri ile zorunlu haller dışında yeni proje kabul edilmemesi

- Mal ve hizmet alım ödeneklerinde %15, yatırım ödeneklerinde ise %10 oranında kesinti yapılması. 

2. Paketteki tedbirler nasıl işleyecek?

Pakette tasarruf tedbirlerinin izlenmesi ve takibine bir takım mekanizmalar öngörülmüştür. Bu bağlamda izleme ve takip sistemleri olarak;

- Tasarruf Tedbirleri Bilgi Sistemi

- Kamu Filo Yönetim Sistemi

öngörülmüş olup, ayrıca Hazine ve Maliye Bakanlığınca izleme sistemi ve yerinde denetim, Cumhurbaşkanlığında idari yaptırım ve para cezası uygulanması yönünde düzenlemeler yapılacağı anlaşılmaktadır. 

3. Tasarruf tedbirleri işler mi, işlerse işe yarar mı?

İlk olarak belirtmek gerekir ki, tasarruf tedbirleri paketinde belirtilen tedbirler bütçe dengesini bozan en büyük giderler arasından değil, görece daha düşük tutarlı gider kalemleri arasından seçilmiştir. Böyle bir tercih politik bir tercih olabileceği gibi uygulama kolaylığı yönünden seçilen bir tercih de olabilir. 

Tabloda gösterildiği üzere, 2024 yılı merkezi yönetim bütçesinin toplam tutarı yaklaşık olarak 11 trilyon TL olup, söz konusu tutar içindeki en büyük payı cari transferler kalemi oluşturmakta, onu personel giderleri ile faiz giderleri izlemektedir. Cari transferler devletin karşılığında herhangi bir mal ve hizmet almadan yaptığı karşılıksız ödemelerdir. Sosyal yardımlar, SGK finansman açıkları, kamu işletmelerinin görev zararları ve finansman açıkları ile diğer kurum ve kişilere yapılan karşılıksız ödemeler cari transferlerin başlıca örnekleridir. Söz konusu harcama kalemi altında yer alan kalemlerdeki “diğer” kalemleri kamu hesaplarının şeffaflığını ve hesap verebilirliği zedelemektedir. Örneğin, 2024 yılı Ocak-Mart döneminde “5.4.80.90.Ekonomik/Mali Amaçlı Diğer Transferler” kaleminde yer alan 21 milyar TL ve “5.2.90.90.Sınıflandırmaya Girmeyen Diğer Hazine Yardımları” kaleminde yer alan 10 Milyar TL tutarındaki harcama tasarruf tedbirlerinden önce izaha muhtaç bulunmaktadır.

Her ne kadar tasarruf tedbirleri paketinde mal ve hizmet alım ödeneklerinde %15, yatırım ödeneklerinde %10 oranında kesinti yapılacağı belirtilmişse de tabloda görüldüğü üzere söz konusu kalemlerin bütçedeki payı görece olarak sınırlı olduğu gibi, Pakette açıklanan diğer tedbirler (taşıt aracı, bina, demirbaş vb.) de söz konusu kalemlere yoğunlaşmış bulunmaktadır.

Bu nedenle, her ne kadar tasarruf tedbirleri paketinde belirtilen düzenlemelerle bütçede 100 milyar TL civarında bir tasarruf sağlanacağı belirtilmiş ise de söz konusu tutar (gerçekten tasarruf sağlanması halinde) bütçe toplamının (yaklaşık 11 trilyon TL) ancak %1’ini oluşturmaktadır.

Pakette kamu personeli alımında sınırlamaya gidileceği belirtilmiş ise de hâlihazırda yaklaşık olarak 5 milyona ulaşmış olan personel sayısı zaten aşırı olup, söz konusu personelin önemli bir kısmı unvanının gerektiği iş ve hizmetleri yürütmemektedir. Bu nedenle, personel istihdamında tasarruf sağlanması isteniyorsa liyakat ve hesap verebilirlik prensipleri çerçevesinde mevcut personelden verim alınması yoluna gidilmesi daha uygun olacaktır. Kamu sektöründe sürekli finansman desteğiyle ayakta tutulan o kadar verimsiz ve hantal kurumlar var ki bunlar tasfiye ve rehabilite edilmeden bütçede kalıcı istikrar sağlanması mümkün değildir. 

Öte yandan, tasarruf tedbirlerinin işleyebilmesi için öncelikle söz konusu tedbirlerin uygulanıp uygulanmadığının izlenmesi, yerinde denetlenmesi ve yaptırımlara bağlanması gerektiği aşikârdır.  

Bugüne kadar çok sayıda tasarruf tedbirleri genelgesi yayımlanmış olmasına karşın bugüne kadar istenilen sonucun elde edilememesinin başlıca sebebi söz konusu tedbirlere uyulup uyulmadığının yerinde denetlenmemesi ve yapılan ihlallerin yaptırımlara bağlanmamış olmasıdır.

Tasarruf tedbirleri paketinde yer alan hususların önemli bir kısmı zaten kanunlarda çeşitli adli, idari ve/veya mali yaptırımlara bağlanmış hususlar olup, söz konusu kanunlara riayet edilmesi ve gerçek anlamda yerinde denetim yapılarak hesap verebilirlik mekanizmalarının işletilmesi halinde tasarruf tedbirleri düzenlemesi yapılmasına dahi ihtiyaç bulunmayacaktır. Kamuda taşıtlara, sosyal tesislere, lojmanlara ve diğer taşınır ve taşınmaz malların yönetimine ve yönetim kurulu ücretlerine ilişkin zaten yeterli düzenlemeler bulunmaktadır.

Sonuç;

Tasarruf tedbirleri paketinde yer alan hususlar önemli sorun alanlarına işaret etmekte birlikte, genel kabul görmüş bir düşünce olarak; kamuda gerçekten tasarruf sağlanmak isteniyorsa ilk olarak büyük ölçekli harcamaların gözden geçirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda öncelikle rasyonel tarafı hep tartışmalı olan yap-işlet-devlet modelindeki garanti ödemelerinin düzenlenmesi, hazine yardımları ve diğer cari transferlerin kısıtlanması, kamu alımlarında israf ve yolsuzluklara mahal veren istisna uygulamalarının kaldırılması, devlet bütçesine maliyeti 1 trilyon liraya yaklaşan KKM uygulamasına son verilmesi ve kim olduğuna bakılmaksızın kamu kaynağı kullanan herkes hakkında hesap verebilirlik mekanizmalarının işletilmesi gerekmektedir.

Kamu sektöründe asıl sorun tasarruf değil, israf olup, bu sorun liyakat, denetim ve hesap verebilirlik müessesesi ile çözülebilecek kadar basit bir sorundur.

Bu nedenle, tasarruf tedbirleri paketinde yer alan hususlara fayda-maliyet analizi açısından bakıldığında maliyetlerinin getirilerini törpüleme riski bulunmaktadır.

Öte yandan, anayasa ve kanunlarla birey ve kurumlara sağlanan hak, görev ve yetkilerin tasarruf tedbirleri ile kısıtlanması veya kaldırılması hukuken de sıkıntılı olacaktır.