Tarihten bir ders: Osmanlı’da kapitülasyonlar ve borç sorunu

Av. Dr. Ebubekir Başel

SENATO HUKUK BÜROSU

Bilindiği üzere tarihsel olay ve olgular, günümüze ışık tutan fenerlerdir. Feneri doğru yöne tutarsak görmemiz kolaylaşır. Bu bağlamda devleti ağır yükler altına sokan kapitülasyonlar ve alınan iç ve dış borçların sonuçlarını günümüze tutulan fener gibi değerlendirebiliriz.

Osmanlı Devleti’nin güçlü dönemlerinde Batılı devletlere lütuf mahiyetinde verilen kapitülasyonlar, 17.yy başlarında coğrafya keşifleriyle Avrupa’nın zenginleşmesi, iktisaden kalkınmasına karşın mali, iktisadi, askeri, sosyal ve politik sahalarda geri kalması nedeniyle Osmanlı Devleti’ni çok zor durumda bırakmıştır. Kapitülasyonların Osmanlı Maliyesine, ne kadar zarar verdiği, devletin zayıflaması ve kapitülasyonların kaldırılmasının imkânsız hale gelmesi ile ortaya çıkmıştır. Egemenlik hakkını ihlal eder hale gelen kapitülasyonlar ancak 1914’de tek taraflı olarak ve Lozan’da yapılan ikili antlaşmalarla tamamen ortadan kaldırılabilmiştir.

Osmanlı Devleti’nde kapitülasyonlar üç farklı dönemde üç farklı şekilde verilmiştir. İlk kapitülasyonların verilmesiyle başlayan “Sınırlı Ayrıcalıklar Dönemi” birinci dönem olarak adlandırılmaktadır. İkinci dönem kapitülasyonlar “Geniş Kapsamlı Kapitülasyonlar Dönemi” adını taşır ve Kanunî Sultan Süleyman’ın 1535’de Fransa’ya tanıdığı ve her sultan tarafından yenilenmesi gereken kapitülasyonlarla başlayıp, 1740’a kadar devam eder. Üçüncü dönem kapitülasyonlar ise, sürekli kapitülasyonların tanınmasından başlayarak (1740), tamamen kaldırıldıkları Lozan Antlaşması’na (1923) kadar sürmekte ve “Sürekli Kapitülasyonlar Dönemi” olarak adlandırılmaktadır.

Kapitülasyon düzeni çerçevesinde Osmanlı Devleti ülkesinde bulunan Avrupa devletleri vatandaşlarına tanınan ayrıcalıklar Adli Konularda, Ticarî ve Malî Konularda ve İdarî Konularda olmak üzere üç grupta toplanmaktadır. Malî alanda verilen kapitülasyonlar dönemlere göre değişiklik göstermektedir.

İlk zamanlarda Osmanlı ülkesinde ticaret izni almış olan tacirler olan müsteminlerin vergilendirilmesinde kanunlara ve örfi hukuka uyulacağı ifade edilmiştir. Daha sonraları gümrük vergileri 16. yy kadar %5 olarak uygulandığı halde, 1673’te Fransa ile yapılan Kapitülasyon Antlaşması ile bu oran %3’e indirilmiş, transit olarak geçirilen mallardan alınan %3’lük vergi ise, 1604’te Fransa ile yapılan Kapitülasyon Antlaşması ile kaldırılmıştır. 1740 kapitülasyonları ile iç vergi uygulaması niteliğindeki baç, ihtisabiye, kalemiye, ruhsatiye gibi vergiler müsteminler için kaldırılmıştır. 1838 yılında önce İngiltere ile sonra Fransa ile yapılan ticaret anlaşmalarına göre, yabancılardan alınacak vergiler en ayrıcalıklı Osmanlı vatandaşından alınan vergiden daha fazla olamayacaktır. Bazı devlet uyruğundaki tacirlere verilen imtiyazlar zamanla tüm Avrupalı devlet müsteminlerine verilmeye başlanmıştır. İthalattan alınan vergi ve resimlerin artırılması yönündeki birçok çaba Avrupa devletlerinin karşı çıkmasıyla sonuçsuz kalmıştır. Tüm bu gelişmelerin Osmanlı Devleti’nin mali egemenliğini ve dolayısıyla vergilendirme yetkisini sınırlandırmış hatta ortadan kaldırmıştır.

Osmanlı Devleti’nde 19. yy’la doğru, giderek şiddetlenen mali bunalımlar başlamıştır. Mali bunalımların başlamasını ve hızla ilerlemesini etkileyen nedenler genel anlamda konjonktürel, ekonomik ve sosyal nedenler olarak üç grupta değerlendirilebilir. Dünya ticaretinde meydana gelen gelişmeler, Avrupa kapitalizminin yeni sömürge arayışları, Avrupa’da temel mallara olan talep artışı, Osmanlı Devleti aleyhine işleyen kapitülasyonlar konjonktürel, mali yönetimde meydana gelen olumsuz gelişmeler; bütçe açıklarının artması, askeri harcamalar ve sefer giderlerindeki artış, devlet kadrolarındaki şişmeler, üretim yetersizlikleri, gelir düşüklüğü ve özellikle dış ticarette yaşanan sorunlar ekonomik, iç güvenlikte yaşanan sorunlar, merkezi otoritenin zayıflayarak ayanın güçlenmesi, köyden kentlere göçler ise sosyal nedenlerdir. Tüm bu nedenler Osmanlı’da bütçe açıklarının artmasına neden olmuştur ve bunun sonucunda iç ve dış borçlanmalar yoluna gidilmiştir.

İç ve dış borçlar; cari harcamalara, saray harcamalarına ve maaş ödemelerine kanalize edilmiş olduğundan, etkin ve sürekli mali kaynaklar yaratma yolunda kullanılamadığından, belli bir zaman sonra daha yüksek maliyetli borçlar alınmıştır. Borçlar alınırken Osmanlı ülkesinde elde edilen vergi gelirleri güvence olarak sunulmaya başlanmıştır. Örnek olarak 1865 yılında kısa vadeli tahvilleri uzun vadelilerle değiştirmek için 40 milyon lira borç alınmış ama %100 faizle borç alındığından 20 milyon ele geçmiş ve bu borç için devletin genel geliri karşılık gösterilmiştir.

Osmanlı; 1875 sonbaharında borç ödemelerini yarı yarıya indirdiğini, 1876 yılına gelindiğinde, dış borç ödemelerini durdurduğunu ilan etmiştir. 1879 yılında Osmanlı Devleti ile alacaklı bankerler ve Osmanlı Bankası arasında Rüsum-u Sitte Anlaşması imzalanmıştır. Bu anlaşma ile tütün tekeli, tuz tekeli, damga resmi, müskirat (alkollü içkiler) resmi, balık avı resmi gibi gelirler bu bankerlerin borçlarına karşılık Rüsum-u Sitte idaresine bırakılmıştır.

Belli bir zaman sonra dış borçlara garanti olarak içinde vergi gelirlerinin de olduğu kamu gelirleri güvence olarak gösterilmiştir. Bahse konu borçların ödenemeyecek hale gelmesi nedeniyle Osmanlı Devleti dolayısıyla Sultan giderek vergilendirme yetkisinin bir kısmını alacaklılara devretmek zorunda kalmıştır. Bu durumun sonucu olarak “Muharrem Kararnamesi” adı verilen düzenleme yürürlüğe girmiştir. Bu kararnamenin ilan edilmesi siyasal ve malî egemenliğin yitirilmesi anlamına gelmiştir.

1876 yılında borçların ödenmesinin durdurulması 20 Aralık 1881’de yayımlanan Muharrem Kararnamesi’ne kadar devam etmiştir. Muharrem Kararnamesi ile Osmanlı’nın borçları indirilmiş ve ödeme koşulları yeniden düzenlenmiştir. Bu kararname ile Osmanlı içerisinde alacaklı temsilcilerinden oluşan Düyunu Umumiye İdaresi adında bir kurum oluşturulmuş ve bu kuruma alacakların güvencesi olan vergilere ilişkin tüm vergilendirme sürecini yönetme yetkisi verilmiştir. Ayrıca Rüsum-u Sitte idaresi kaldırılmış ve tüm yetkileri gene bu kuruma devredilmiştir. Bu kararnamenin egemenlik haklarını devreder nitelikte olduğu açıktır. Muharrem Kararnamesinin devletin tek yanlı bir hukuki işlemi olarak gözükmesine rağmen, gerçekte alacaklı temsilcileriyle yapılan bir iflâs anlaşması niteliğinde görmüşlerdir. Osmanlı Devleti girdiği Birinci Dünya Savaşından yenik çıkmış ve bunun sonucunda 1920 yılında Sevr Anlaşmasını imzalamıştır. Bu anlaşmada Düyunu Umumiye İdaresi korunmuştur. Ancak onun yetki alanı dışın kalan tüm vergiler ihtilaf devletleri temsilcilerinden oluşan bir malî komisyonun yönetimine bırakılmıştır. Bunun sonucu olarak Osmanlı İmparatorluğu mali egemenliğini tümüyle yitirmiştir.