Paris Anlaşması’nın getirdiği iklim finansman mimarisinde Türkiye’nin konumu
Prof. Dr. Mehmet Emin Birpınar
Çevre ve Şehircilik Bakan Yardımcısı, İklim Değişikliği Başmüzakerecisi
İklim değişikliğiyle mücadele her ne kadar ülkelerin kendi atacakları adımlarla emisyonlarını azaltması şeklinde algılanıyor olsa da ülkeler birbirlerine sağladıkları finansal destekler yoluyla gerek emisyon azaltımı gerekse de iklim değişikliğine uyum faaliyetlerine katkıda bulunmaktadır.
Bu destekler ülkeler arasında ikili ilişkiler çerçevesinde şekillenebileceği gibi çok taraflı kalkınma bankaları, bölgesel girişimler ve Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) altında düzenlenen mali mekanizma yoluyla gerçekleşebilmekte olup bu finansman mimarisi sürekli büyümekte ve yeni unsurlarla gelişmektedir.
Özellikle Paris Anlaşması’nın küresel sıcaklık artışının sanayi öncesi döneme göre 1.5oC seviyesinde tutulmasını hedeflemesi ve anlaşma kapsamında gelişmiş ülkelerden gelişmekte olan ülkelere 2020 yılı itibarıyla yıllık 100 milyar ABD doları kadar bir miktarın iklim değişikliğiyle mücadele için harekete geçirilmesi yönünde verilen taahhüdün iklim finansmanı akışlarını hızlandıracağı ve büyüteceği apaçık ortadadır. Nitekim 21 Eylül 2021 tarihinde 76.sı gerçekleşen Birleşmiş Milletler (BM) Genel Kurulu Yüksek Düzeyli Oturumunda söz alan dünya liderlerinin tamamı iklim değişikliğiyle mücadelenin önemine vurgu yapmıştır. Bu kapsamda pek çok gelişmiş ülke, beyanlarında iklim finansmanının artırılmasına yönelik çağrıda bulunmuştur.
Dolayısıyla geldiğimiz nokta itibarıyla iklim finansmanının dünü ile bugününü incelemek ve yarın bizi nelerin beklediği üzerine fikir yürütme gerekliliği doğmuş durumdadır. Bu kapsamda ilk olarak Paris Anlaşması ile birlikte iklim finansman mimarisinde ne gibi değişiklikler olduğuna değinilecek, ardından bu değişikliklerin etkisini gözlemleyebildiğimiz OECD’nin 2019 verileriyle güncellenmiş olan iklim finansmanı raporunun çıktıları paylaşılacak ve yorumlanacak, son olarak ise güncel gelişmeler ışığında Türkiye’nin yeni mimaride alacağı konum değerlendirilecektir.
Paris anlaşması ile değişen iklim finansman mimarisi
BMİDÇS ve Kyoto Protokolü gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkelere mali yardım ve teknoloji transferi alanında destek sağlaması yükümlülüğünü getirmekteydi. Bu çerçevede BMİDÇS Ek-II listesinde bulunan tarafların gelişmekte olan ülkelere ikili ya da çok taraflı kanallar aracılığıyla finansman desteğinde bulunması öngörülmüştür.
Paris Anlaşması öncesi dönemde BMİDÇS mali mekanizması Küresel Çevre Fonu (Global Environment Facility - GEF) tarafından yürütülmekte ve bu doğrultuda gelişmekte olan ülkelere hibe ya da kredi biçiminde kaynak aktarılmaktaydı. 2010 yılında düzenlenen COP16’da alınan karar ile gelişmiş ülkelerce gelişmekte olan ülkelere aktarılmak üzere 2020 yılı itibarıyla yıllık 100 milyar ABD dolarlık bir mali kaynak düzeyine ulaşılması hedeflenmiştir. Bu çerçevede 2011 yılında COP17’de, BMİDÇS kapsamında gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin eşit bir şekilde temsil edildiği Yeşil İklim Fonu’nun (Green Climate Fund - GCF) kurulması kararlaştırılmış, mali mekanizma altında iklim finansmanı için temel kaynağın bu fon olması planlanmıştır.
Paris Anlaşması’nın getirdiği yeni mimaride gelişmekte olan ülkelere finansman sağlama yükümlülüğü “BMİDÇS Ek-II ülkeleri” yerine “gelişmiş ülkelere” verilmiştir. Ayrıca gönüllü olmak kaydıyla diğer taraf ülkelerin de finansman desteği sağlayabilmesine imkân tanınmıştır. Mali mekanizma işlevi ise GCF’nin yanı sıra, tecrübelerinden de faydalanmak üzere, GEF ve Adaptasyon Fonu’na birlikte verilmiştir. 1 Temmuz 2021 tarihi itibarıyla GCF, 121 gelişmekte olan ülkede, 8,8 milyar ABD doları tutarında 177 projeye onay vermiştir. Bu miktarın %49’luk kısmı azaltma, %21 kadarı uyum temalarındaki yatırımlara yönelik gerçekleşirken geri kalan %30’luk kesimi her iki konuda kesişen yatırımlar teşkil etmiştir. Dört yıllık döngüler halinde fon toplayıp yatırımlarını gerçekleştiren GEF’in ise 2018-2022 yıllarını kapsayan 7. dönemi (GEF-7) kapsamında hali hazırda 1 milyar ABD dolarının üzerinde değere sahip proje finanse edilmiştir. Adaptasyon Fonu aracılığıyla da başta küçük ada devletleri ve az gelişmiş ülkeler olmak üzere 100’e yakın ülkede 123 projeye 2010 yılından bu yana 850 milyon ABD doları civarında proje finansmanı sağlamıştır.
İklim finansman mimarisinin çok boyutlu olduğundan bahsetmiştik. Bu doğrultuda Paris Anlaşması’nın yansımalarını yalnızca BMİDÇS finans mekanizmalarında değil, çok taraflı kalkınma bankaları ve ulusal kalkınma ajanslarının ikili finansman desteklerinde benimsedikleri politikalar üzerinde de gözlemleyebiliriz.
Çok taraflı kalkınma bankaları ülkelerin kalkınma süreçlerinde önemli bir role sahip. Özellikle yatırım yapılmasının özel sektör açısından çok cazip olmadığı ve dolayısıyla yatırım eksikliği çekilen ülke, sektör veya temalarda yapacağı yatırımlarla ülkelerin ihtiyaçlarının karşılanmasında yardımcı olmaktadırlar. Söz konusu finansal destekler hibe şeklinde olabileceği gibi başta piyasa şartlarından daha uygun şartlarda krediler olmak üzere farklı şekillerde gerçekleşebilmektedir. Bu çerçeveden bakıldığında özellikle enerji verimliliği, yenilenebilir enerji ile iklime dayanıklı altyapı yatırımları gibi stratejik alanlarda olmak üzere pek çok konuda, gelişmekte olan ülkelerin Paris Anlaşması kapsamında yükümlülüklerinin karşılanmasında ve küresel ölçekte iklim değişikliğiyle mücadele edilmesinde ciddi aktörler olarak karşımıza çıkmaktadırlar. 2016 yılında çok taraflı kalkınma bankaları yayımladıkları ortak bir bildiriyle kalkınma finansmanı faaliyetlerini Paris Anlaşması'nın hedefleriyle uyumlu hale getirme taahhüdünde bulunmuşlardır. Bu doğrultuda iklim değişikliğine olumsuz etki edebilecek tüm finansman faaliyetlerini belirleyecekleri ortak kriterler çerçevesinde fonlamayı bırakacak olan kalkınma bankaları bu sayede Paris Anlaşması’nın finansman mekanizmasına dolaylı bir katkı sunmayı sağlamayı planlamaktadırlar.
Paris Anlaşması’nın ikili finansal destekler üzerindeki etkilerine bakmak için en gelişmiş 20 ekonominin ortak politikalarının şekillendiği G20’ye bakmak faydalı olacaktır. İtalya Dönem Başkanlığı altında Temmuz 2021'de Napoli'de gerçekleşen G20 Enerji ve İklim Bakanları toplantısında ilk kez G20 ülkeleri tarafından temiz ve kapsayıcı enerji dönüşümünü de kapsayacak şekilde küresel iklimi koruma ortak misyonuna ivme kazandıran ortak bir nihai bildiri kabul edilmiştir. Bildiride gelişmiş ülkelerin 2025 yılına kadar yıllık 100 milyar ABD doları hedefine olan bağlılıklarını bir kez daha teyit ettiği dikkat çekerken G20 üyeleri başta çok taraflı kalkınma bankaları olmak üzere tüm kalkınma finansmanı kuruluşlarına yatırım portföylerini Paris Anlaşması ile uyumlu hale getirecek şekilde iklim finansmanını harekete geçirme ve hızlandırma taahhütlerine uyma çağrısında bulunmuştur.
OECD’den güncel değerlendirme
Tüm bu bilgiler ışığında, Paris Anlaşması’nın iklim finansman mimarisinde ciddi bir dönüşüm sağladığını söylemek mümkündür. Peki Kyoto Protokolü’nden edinilen bilgiler ve tecrübeler ışığında kurulan bu yeni yapı iklim değişikliğiyle mücadelede ihtiyaç duyulan alanlara finansman sağlama konusunda başarılı oldu mu?
Bu sorunun cevabını bulmak için Ekonomik Kalkınma ve İş Birliği Örgütü (OECD) tarafından hazırlanan ve periyodik olarak güncellenen küresel iklim finansman akışlarını inceleyen “Gelişmiş Ülkeler Tarafından Sağlanan ve Harekete Geçirilen İklim Finansmanı: 2019 Verileriyle Güncellenen Toplu Trendler” başlıklı rapora bakmak yararlı olacaktır. İklim finansman akışlarına dair en kapsamlı çalışmalardan biri olan rapor 17 Eylül 2021 tarihinde yayımlanmıştır. Paris Anlaşması öncesi ve sonrasında BMİDÇS müzakerelerinin adeta mutfağı olma görevini üstlenen OECD, 2015 yılında donör ülkelerin talepleri üzerine iklim finansmanı akışlarını takip edip raporlamaya başlamıştı. İkili ve çok taraflı iklim finansman kaynaklarının yanı sıra iklimle ilintili resmi ihracat kredileri ile özel sektör finansmanını ölçümleyen bu rapor bu konuda hazırlanan en kapsamlı raporlardan biri.
Rapor bize küresel iklim finansmanındaki trendlere dair önemli bilgiler sunmakta. OECD verilerine göre küresel iklim finansmanında 2015’ten bu yana artış gözlemlense de yıllık 100 milyar ABD doları hedefine hala ulaşamadığımızı söylemek mümkün. Zira 2019 itibarıyla sağlanan fon akışları göz önüne alındığında tüm kaynaklardan sağlanan fon tutarı yaklaşık 80 milyar ABD doları.
Kamu kaynaklı fonlara temel teşkil eden ikili finansman kanalları ile çok taraflı kalkınma bankaları aracılığıyla kullandırılan fonlarda gözlemlenen trendler bize önümüzdeki dönemde hangi tarafların ellerini taşın altına koymaları gerektiğini göstermektedir. Gelişmiş ülkeler tarafından doğrudan sağlanan ikili fon akışlarında Paris Anlaşması’nın kabulü sonrasındaki süreçte büyük bir artış olmazken çok taraflı kalkınma bankalarının kaynaklarını yaklaşık iki kata kadar artırdıklarını görmekteyiz. Bunda hiç şüphesiz yukarıda değinilen ortak bildirinin etkisi bulunmaktadır. Yıllık 100 milyar hedefinde her fırsatta katkı beklendiği dile getirilen özel sektör ise bu süre zarfında yalnızca 10 ila 15 milyar ABD doları arasında değişen katkılar sunmaktadır.
Gerçekleşen artışta en çok payı önceki dönemde olduğu gibi yine azaltma odaklı yatırımlar alırken gelişmekte olan ülkelerin en com ihtiyaç duyduğu adaptasyon yatırımlarının miktarı yarı yarıya daha az durumda. Bu tablo Paris anlaşmasıyla çizilen, azaltım ve uyum arasında eşit oranlı dağılım tablosundan çok uzak olmasıyla dikkat çekmektedir. Bu görünümle uyumlu bir tabloyu yatırımların sektörel dağılımında da görmek mümkün. Bu kapsamda en fazla payı enerji sektörüne yönelik yatırımlar alırken onu ulaştırma sektörü izliyor. Tarım, ormancılık ve balıkçılık sektörü ise su ve arıtma sektörü yatırımlarıyla birlikte en az paya sahip sektörler arasında. Son olarak küresel iklim finansmanında en fazla kullanılan araçlara baktığımızda ihracat kredileri hariç olmak üzere en yüksek paya sahip olan kredilerin hibelerin iki katından fazla miktara sahip olduğunu görüyoruz.
Küresel iklim finansmanı verilerinin bize anlattıkları
Verileri incelediğimizde ilk olarak dikkat çeken husus 100 milyar ABD doları hedefine ulaşmak için sergilenen azim seviyesinin yavaşladığı. Bunda şüphesiz rapora konu olan 2019 yılına kadar olan dönemde iklim değişikliğiyle mücadelede masadan kalkan ABD’nin büyük payı olmuştur. Zira ABD’nin finansman kaynaklarını iklim değişikliğiyle mücadelede kullanmayı tercih etmemesi, diğer gelişmiş ülkeleri de bu alanda bir miktar olumsuz etkilemiştir. Buna rağmen aynı dönemde iklim değişikliğiyle mücadelede AB ile Çin liderliğinde bir ivme kazandırma arayışları olmuş olsa da ABD’nin eksikliği hep hissedilmiştir. Öte yandan iklim değişikliğiyle mücadelede iddialı söylemleri olan Joe Biden’ın ABD Başkanlığı koltuğuna oturmasının hemen ardından ABD’yi tekrar Paris Anlaşmasına taraf yapması en son olarak da 21 Eylül 2021 tarihinde gerçekleşen BM 76. Genel Kurul Yüksek Düzeyli Oturumunda ABD’nin iklim finansmanındaki payını iki kat artıracağına yönelik söylemde bulunmasının olumlu sonuçlarını önümüzdeki dönemde göreceğimizi tahmin etmek zor değildir.
Bu noktada ülkelerin atacakları adımlar önem arz etmektedir. Zira fon sağlama konusunda ülkelerin bir süredir belli bir seviyenin üzerine çıkamadığı, çok taraflı kalkınma bankalarının yatırımlarının ciddi oranda arttığı ancak bu miktarın da toplam iklim finansmanının içerisinde ikili desteklere kıyasla daha az olduğunu görüyoruz. İklim değişikliğiyle kararlılıkla mücadele edilmek isteniyorsa iklim finansman musluklarının yalnızca çok taraflı kalkınma bankaları aracılığıyla değil başta kalkınma yardımları olmak üzere ikili finansman kanallarının da kullanılmasıyla gerçekleştirilmesine ihtiyaç olduğu görülmektedir. Öte yandan pek çok gelişmiş ülke özel sektörün de iklim finansmanına katkı vermesi için çalışmalar yürütmekte, bu doğrultuda pek çok girişim kurmaktadır.
Bir diğer dikkat çekici unsur uyum yatırımlarının hala Paris Anlaşması’nda da altı çizildiği üzere belirtilen yarı yarıya dağılımdan çok uzakta olduğu şeklinde. Öyle ki kuruluş metninde dahi uyum ve azaltma finansmanı arasında dengenin kurulmasının hedeflendiği yer alan Yeşil İklim Fonu’nun dahi yatırımlarının yalnızca üçte birinin uyum olduğu, geri kalan üçte ikilik kısmın azaltma yatırımları olduğu bilinmektedir. Özellikle ada ülkelerinin ısrarla belirttikleri uyum yatırımlarına olan ihtiyaçları iklime bağlı doğal afetlerin sıklıklarının giderek artmasıyla daha da önemli hale gelmektedir.
Sektörel yönelimlere baktığımızda da benzer tablo karşımıza çıkmaktadır. Öyle ki doğa temelli çözümler olarak nitelendirilen politika araçları arasından en fazla emisyon azaltma kapasitesine sahip seçeneklerden biri olan ormanlık alanları koruma ve restore etme konularındaki yatırımları kapsayan sektör sınıflandırmasının yeterince fonlanmadığı görülmektedir. Bunun yerine yatırım tercihlerinin daha çok yenilenebilir enerji, enerji verimliliği gibi azaltma konularına yoğunlaşan sektörlerde olduğunu görmek mümkündür.
Tüm bu bilgiler ışığında küresel iklim finansman akışlarında özellikle ABD gibi baş aktörlerden birinin eksikliğinde fon kaynaklarını artırma konusunda donörler tarafından muhafazakar bir tutum sergilendiği, yapılacak yatırımlarda çok fazla risk istenmediği, bu sebeple de az gelişmiş veya gelişmekte olan ada devletlerinin ihtiyaçlarına yönelik olan ancak yatırım ortamının elverişsizliğinden ötürü riskli olarak görülen uyum projelerindense daha çok orta üst gelir grubu mensubu ve kredi kullanma kapasitesi yüksek olan gelişmekte olan ülkelerde yenilenebilir enerji, enerji verimliliği gibi daha az riskli projelerin tercih edildiği görülüyor.
Türkiye’nin yeni mimarideki yerine ilişkin değerlendirme
Türkiye’nin iklim değişikliği rejimi altındaki haksız sınıflandırılması başta iklim değişikliği müzakereleri olmak üzere yıllardır pek çok platformda ülkemizce dile getirilen bir husustur. Her ne kadar müzakere gruplarının bu konuda gerekli hassasiyeti göstermemesi, ülkemizin uluslararası iklim finansman kaynaklarından bazılarına erişimimizi engellemekte olsa da yararlandığı mevcut kaynakları en etkin şekilde kullanan ülkelerden biri olan Türkiye uluslararası donörlerin birlikte çalışmak istediği ve yatırım yaptığı güçlü bir partner konumundadır.
Geçtiğimiz süre zarfında BMİDÇS mali mekanizması kapsamında Yeşil İklim Fonu’nun Türkiye’yi BMİDÇS altında Ek-I listesinde yer alan konumu nedeniyle gelişmekte olan ülke olarak sınıflandırmaktan çekinmesi ve bu kapsamda Türkiye’nin yararlanıcısı olduğu fonlarla ortaklaşa yaptıkları projelerde dahi fon yararlanıcısı ülkeler arasına dahil etmemesi ülkemiz açısından BMİDÇS altında önemli bir finansman kaynağına erişim sağlanamamakla sonuçlanmaktadır. Buna karşın BMİDÇS mali mekanizmasının bir diğer unsuru olan ve iklim değişikliğinin yanı sıra kimyasallar ve atıklar, ormancılık, uluslararası sular ve arazi bozulumu temalarında da faaliyet göstermekte olan GEF’ten ise ülkemiz, yararlanıcı olma kriterlerini karşılaması sebebiyle faydalanabilmektedir. GEF kapsamında bugüne kadar Türkiye’nin, iklim değişikliği en fazla paya sahip olmak üzere tüm temalarda aldığı toplam fon miktarı ulusal projeler için yaklaşık 114 milyon ABD doları olurken bölgesel veya küresel projeler çerçevesinde yararlandığı fon miktarı ise yaklaşık 347 milyon ABD doları olarak gerçekleşmiştir.
Fonlara ilişkin bilgi verirken değindiğimiz üzere BMİDÇS altındaki fonların payını yıllık 100 milyar hedefi çerçevesinde değerlendirdiğimiz takdirde mali mekanizmanın diğer uluslararası kaynaklara kıyasla görece daha az katkı sağladığını söylemek mümkün. Özellikle GEF’in kaynaklarının iklim değişikliğinin dışında diğer temaları da kapsadığı, Adaptasyon Fonu’nun ise iklim değişikliğinin olumsuz etkilerine karşı kırılgan ülkeleri hedef aldığını düşündüğümüz zaman BMİDÇS’nin mali mekanizması altında ülkemiz için büyük bir fon potansiyelinin bulunmadığını söylemek yanlış olmayacaktır.
Öte taraftan başta Dünya Bankası, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası, Avrupa Birliği kuruluşları tarafından olmak üzere pek çok projesi, çok taraflı kalkınma bankaları ile doğrudan donör ülkelerin sağladığı finansman kaynakları ile fonlanan Türkiye yaptığı projeler neticesinde ciddi emisyon azaltımı sağlamış, iklim değişikliğiyle mücadelede başarılı bir performans sergilemiş ve bu fonları etkin bir şekilde kullanmıştır.
Bu başarılı performansına rağmen ülkemiz Paris Anlaşması’na taraf olmaması durumunda önümüzdeki süreçte mevcut kaynaklarına ulaşma konusunda zorluklarla yüzleşme tehlikesiyle karşı karşıyaydı. Bunda şüphesiz yukarıda sebepleri detaylıca anlatıldığı gibi donör ülkelerin bireysel olarak açıkladıklarının yanı sıra çok taraflı kalkınma bankalarının iklim değişikliğine yönelik sağlayacağı fonları Paris Anlaşması prensipleriyle uyumlu hale getireceklerini açıklamalarının büyük payı bulunmaktaydı. Ek olarak AB’nin Yeşil Mutabakat kapsamında sınırda karbon düzenlemelerine başvuracağını duyurması ve ayrıca hangi yatırım faaliyetlerinin çevreci olup hangilerinin olmadığının belirlenmesinin planlandığı taksonomi çerçevesinin oluşturulmasıyla hem ülkemize gelecek finansman akışlarının hem de ihracat açısından iş yapış şekilleri üzerinde ciddi etkiler ortaya çıkması, beklenen gelişmeler olarak karşımızda durmaktaydı.
Tüm bu riskler göz önünde bulundurulduğunda ülkemiz ilk olarak 16 Temmuz 2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Yeşil Mutabakat Eylem Planı Genelgesi ile, sürdürülebilir, kaynak-etkin ve yeşil bir ekonomik yapıya geçişe verdiği önemi göstermiştir. Akabinde Cumhurbaşkanımız Recep Tayyip Erdoğan’ın BM 76. Genel Kurulu Yüksek Düzeyli Oturumunda açıkladığı üzere Paris Anlaşması’na taraf olma sürecini başlatmamızla birlikte Türkiye’nin uluslararası iklim değişikliği rejimindeki önemli aktörlerden biri olmaya devam edeceği mesajı verilmiştir.
İncelediğimiz üzere iklim finansmanı akışları büyük ölçüde yatırım ortamı elverişli ülkelerde daha az riskli olan azaltım projelerini tercih etmekte ve bu akışlar finansman sağlayıcılar tarafından daha çok krediler kullanılarak yapılmaktadır. Bu bakımdan yüksek emisyon azaltma potansiyelini gerçekleştirme, iklim değişikliğinden en fazla etkilenen bölgelerden biri olan Akdeniz havzasında yer alan konumu gereği ihtiyaç duyulan uyum yatırımları ile tüm bunları etkin bir şekilde gerçekleştirebilecek gelişmiş finansal ve idari kapasitesi ile Türkiye geçmişte olduğu gibi önümüzdeki süreçte de küresel iklim finansman akışları için en doğru adreslerden biri olmaya devam edecektir.
Yukarıda değindiğimiz iklim finansman kanallarına ek olarak Paris Anlaşması’na taraf olunmasıyla hem özel sektöre hem de uluslararası kreditörlere önemli bir mesaj verilmiş olacak, yeşil tahvil gibi borçlanma araçlarının kullanımı da artacak, bu araçlara önem veren uluslararası yatırımcılar da ülkemize kaynaklarını sunmaktan çekinmeyecektir. İklim değişikliğiyle mücadelede devletimizin aktif rolünü gören özel sektör kendisini de günümüz şartlarına uyarlayacak ve iklim dostu olacak şekilde dönüştürecektir. Dolayısıyla Paris Anlaşması’na taraf olunması yalnızca bir imzadan ibaret değil, ülkemizin gerçekleştireceği kalkınma hareketinin ateşleyicisi olacaktır.