Mevzuat mı önemli uygulama mı?

Remzi Akçin

UGM Yönetim Kurul Başkanı

Bir insanın ana diline hâkimiyeti, aynı zamanda düşüncelerinin sınırını çizer. Anlatılamayan, ifade edilmesinde güçlük çekilen bir konunun, analiz edilmesi ve yorumlanması da güçtür. Anlatılamayan bir konu üzerinde kafa yormanın da bir anlamı yoktur. Bu nedenle, dilin zenginliği aynı zamanda o dili konuşanın da zenginliğidir. 

Bir konuyu yazılı olarak anlatmaktan çok onu okuyanın anlaması daha önemlidir. Anlamak için belki anlatandan daha çok dile hakim olma zorunluluğu vardır. Aksi takdirde söylenenle anlanan arasındaki farklılıkların yorumla doldurulması gerekir. İletişim kazası dediğimiz de bu noktada başlar.

Türk dilinin zenginliği veya fakirliği tartışmasını bir kenara bırakırsak, aynı hukuki metinden herkesin kendisine göre bir anlam çıkarması ve çıkardığı bu anlam üzerinden işlerini yürütmeye kalkması, mevzuat-uygulama çatışmasını doğurur. Maalesef ülke olarak bunu hem farklı alanlarda hem de sık sık yaşarız. Bu nedenle “kanun koyucunun iradesine bakmak gerekir” ifadesini de sık kullanırız. Ancak her nedense ya kanun koyucu bir türlü iradesini açıkça ortaya koyamaz ya da okuyucu kanun koyucunun iradesini o metinden kanun koyucunun koyduğu gibi anlayamaz. Sonuçta, hukuku uygulamakla yükümlü kamu görevlileri ile hangi statüde olursa olsun vatandaş anlaşmazlığa düşer ki bu kamu ile vatandaş arasındaki hukuki uyuşmazlığı oluşturur.

Kanun düzenlemesi sırasında yapılan uyarıları es geçmek ve zamana yaymak için de kanun metninin mükemmelliğine rağmen güvensizliği ifade etmek için de aynı cümleyi kullanırız “uygulamayı görelim.”

Demek ki, genel bir sorunumuz var; kanun ile uygulama arasında farklılığı kabul ediyoruz. Yani kanun koyucunun iradesini ya anlayamıyoruz ya da önceliklendirmiyoruz. Her iki durumda hukuk devleti ilkesini zedeliyoruz.

Mevzuatın kendi içindeki çelişkiler ve zıtlıklar bir yana sadece mevzuatta yazanla uygulama arasında farlılık yaşanan alanların başında mali mevzuat gelir. Biz mesleğimiz uyarınca gümrük işlemlerinde yaşanan bu tür uyuşmazlıkların kök nedenlerini masaya yatırmak istedik.

Mevzuattaki gri alanlar

Gümrük işlemleri genellikle uygulamaya yöneliktir. Gerek ithalatta gerekse ihracatta işlemin bir ucu ülke sınırları dışındadır. Bu nedenle, ulusal mevzuatla gümrük işlemlerinin tüm ayrıntılarının öngörülmesi ve bunun mevzuat düzenlemesinin yapılması mümkün değildir. Öngörülmeyen bu alanlar gümrük mevzuatında gri alanlar oluşturur. Gri alanların varlığı, öngörülmeyen bir durum karşısında uygulayıcılar tarafından doldurulur. Bu nedenlerle de idareler arasında farklı uygulamaların oluşması kaçınılmazdır. Yerine göre olay bazında çözümler üretilerek oluşan bu uygulamalar bazen mevzuatın ruhuna uygun olmayan sonuçlar doğurur.

Takdir yetkisi

Yukarda da belirttiğimiz gibi gümrük mevzuatının her türlü uygulamayı içermesi mümkün değildir. Aynı zamanda, olayın seyrine eşyanın ve yükümlünün durumuna göre karar vermek gerekebilir. Bu nedenle, gümrük mevzuatının çoğu yerinde konu hakkında gümrük idaresince karar verilmesi yetkisi verilmiştir. İdarenin takdir yetkisi dediğimiz bu yetkinin kullanılması herkes aynı şekilde davranmamakta, bazıları daha liberal ve yükümlüye güven bazlı davranırken, bazıları tam tersi kamu lehine takdir yetkisi kullanmayı seçmektedir. Bu durumda, aynı konuda ve aynı şartlarda birden fazla şekilde uygulama kültürü oluşmaktadır.

Teknolojik gelişmeler

Gümrük işlemlerinin temelini eşyanın ithali ve ihracı oluşturur. Tüm gümrük sistemi ise GTİP dediğimiz eşyanın numerik sınıflandırılması temeline oturtulmuştur. GTİP tespiti yorum esasına dayanmakla birlikte, farklı bir GTİP belirlenmesinin ağır sonuçları olmaktadır. Hızlı teknolojik gelişme sonucunda sürekli yeni ürünlerin ticareti gümrük işlemlerine yeni bir sorun olarak yansımaktadır.  

Gelenekler

Kamu personeli yazılı mevzuattan çok alışılagelmiş iş geleneğini sürdürmektedir. Genellikle kendisine verilen işi yapma görevi bulunan alt düzey görevliler, yaptığı işin gerekçesini ve mevzuat dayanağını araştırmak yerine sadece alışılagelen işi yürütmektedir. Bu geleneksel davranış kalıbı, yapılan reformlara ve değişikliklere duyarlı değildir. Daha bütüncül davranış sergileyerek, olayların arasındaki nüansları incelemek yerine geleneksel işi yürütmekte mevzuat değişikliklerine rağmen eski alışkanlıklarını sürdürmektedir. Bu durum mevzuatla uygulama arasındaki farklılığı gidermek yerine sorunu kronikleştirmektedir.

Hazine hakkı

Kamu görevlileri, özellikle vergi ve para cezası gibi kamu gelirleri konularında, genellikle mevzuatı doğru olarak uygulama yerine kamu geliri elde etme güdüsü içerisinde hareket etmektedir. Bu davranış biçimi, kimi zaman vergiye tabi olmayan eşyanın vergiye tabi tutulmasına, buna paralel olarak da aynı zamanda 3 katı ceza uygulanmasına karar verilmesi şeklinde sonuçlanmaktadır. Bazen, eşyanın gümrük tarifesinin tespitinde, tarifeye ilişkin mevzuatı yorumlamak yerine, o eşyanın yüksek vergili tarifeye sokulmasına zorlanmaktadır.

Defalarca itiraz edilip yargı kararlarıyla yerinde görülmeyen konularda bile yine vergi tahakkuku ve ceza kararı düzenlenebilmektedir. Bir nevi vergi ve ceza almanın Kanun dahil tüm mevzuatın üzerinde bir görev olduğu saikiyle hareket edilmektedir. Sonuçta, devlet bütçesine gelir getirmenin gönül rahatlığıyla hareket etmenin hiçbir zararı olmadığını, ancak küçük bir olasılık da olsa yapacağı hatanın kendisine zararının büyük olacağı güdüsüyle hareket etmektedir. Bu güdü, hazine geliri olasılığı karşısında tüm mevzuatı yok saymayı haklı kılmaktadır.

Sorumluluk

İnsan, tüm yetkilerin kendisinde olmasını ancak hiçbir sorumluluğunun olmamasını ister. Bu nedenle yetkiye taliptir ama sorumluluktan kaçınır. Gümrük işlemleri yapısı gereğince takdir yetkisi kullanılması gereken bir kamu görevidir. Ancak, yetki ve sorumlulukta eşitlik ilkesi gereğince, kullanılan her yetkinin peşinden sorumluluk da gelir. Kamu görevlilerinin bir kısmı, sadece sorumluluk almamak için yetki kullanmaz veya yetkiyi sadece kendinin sorumlu tutulmayacağı şekilde kullanır. Bunun sonucunda da hukuken kişilere verilmiş olan haklar, sadece sorumluluk almaktan korkulduğu için kullandırılmaz. Hukukun değil de uygulamanın önceliklendirildiği en açık örnek de budur.

Güç göstergesi 

Kimi insan da kedisine verilen kamu gücünü bir güç gösterisi, işi zora sokma aracı olarak kullanır. Bu kişiler mevzuatla kendisine verilen yetkiyi atasözü deyimiyle “yorgunu yokuşa sürmek” için fırsat aracı olarak kullanır. Genellikle bilgi konusunda yetersiz olan ve kendine güveni olamayan kişilerin sergilediği davranış türüdür. Şairin dediği gibi:

Cahillerle yola gitsen

Geniş yolun dar ederler

Çöplükte gül olup bitsen

Açsan bile har ederler

Sonuç

Gümrük işlemlerinin doğası gereğince gerek her türlü ayrıntının önceden öngörülememesi gerekse olayın durumuna göre idarenin takdir yetkisi kullanması zorunluluğu bulunmaktadır. Bu nedenle, mevzuata yer almayan durumların veya uygulama farklılıklarının olması kaçınılmazdır. Bunun çözümü her kamu görevlisinin kendisine göre bir uygulama oluşturması yerine mevzuat düzenlemeleriyle ortak uygulamaların şekillendirilmesidir.