Kamuda personel sayısı gerçekten çok fazla mı?

Ahmet Arslan
CPA, MBA

Zaman zaman ülkemizde kamu personel sayısının çok fazla olduğu ve aslında mevcut personel sayısının yarısı ve hatta üçte biriyle kamu hizmetlerinin aynı düzeyde yürütülebileceğine dair eleştiriler gelmektedir. Bu tür söylemlere karşı ise ülkemizdeki kamu personelinin nüfusa veya toplam çalışan sayısına oranının diğer ülkelerinkinden yüksek olmadığı şeklinde karşı tezler ileri sürülmektedir.

Kamu personel sayısının fazla olup olmadığı kamu personelinin toplam maliyeti, kamu personelinin istihdam biçimi, kamu personelindeki artış oranı, kamu personelinin iller ve kurumlar arasındaki dağılımı gibi birçok faktörün analiz edilmesi suretiyle belirlenebilir.

1. Kamu personeli sayısının idareler ve istihdam biçimi itibariyle dağılımı

Tabloda görüldüğü üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında çeşitli statülerde istihdam edilen kamu personeli sayısı 5 milyon 101 bin 689 olup, bunun 3 milyon 467 bin 443’ü kadrolu personel (memur), 277 bin 281’i sözleşmeli personel ve 1 milyon 204 bin 526’i daimi işçi statüsünde çalışan personeldir. Bütçe türü itibariyle en fazla personel merkezi yönetimde, en az az personel ise kamu iktisadi teşebbüslerinde istihdam edilmektedir.

Personeli sayısında yıllar itibariyle artışa gelince, tabloda görülmemekle birlikte, 2007'de yılında kamu personeli sayısı 2,9 milyon iken 2015’te 3,4 milyona, 2023 yılında ise 5,1 milyona yükselmiştir. Kamu personel sayısında 2007 yılı ila 2023 yılı arasındaki yaklaşık olarak % 76 oranında meydana gelen artışın aynı döneme ilişkin nüfus artış oranıyla (%21) orantılı olmadığı aşikârdır.

2. Dünyadaki durum

OECD verilerine göre, OECD üyesi ülkelerde kamu personeli sayısının ülkede istihdam toplam personel sayısına oranı ortalama %18,6’dır. Türkiye’de söz konusu oran %13,4’dür. Bu bağlamda, Türkiye kamu personeli sayısının ülkede istihdam edilen toplam personel sayısına oranı bakımından OECD ortalamasının altında bulunmaktadır.

Toplam istihdam içinde kamu çalışanı oranının en yüksek olduğu ülkeler İskandinav ülkeleridir. Bu durumun başlıca sebebi vatandaşa yönelik ihtiyaçların neredeyse tamamının devlet tarafından karşılanması ve özel sektör girişimlerinin görece olarak sınırlı olmasıdır. Söz konusu ülkelerde %25-30’lara ulaşan kamu istihdamı oranı OECD ortalamasını da yükseltmektedir.

Kamu sektörünün ekonomideki payı bakımından Türkiye’ye benzerlik gösteren Hollanda, İsviçre, Almanya, Güney Kore ve Japonya gibi ülkelerde ise kamu personeli sayısının ülkede istihdam toplam personel sayısına oranı ise Türkiye’ninkinin altındadır.

Öte yandan, kamu personeli sayısının istihdam toplam personel sayısı kıyaslanırken kamu personelinin istihdam biçiminin (kadrolu, part-time, proje bazlı çalışma ve diğer esnek çalışma modelleri) ve maliyetinin de (ülkemizde kamu personeli giderlerinin bütçeye oranı %30 düzeyindedir) göz önüne alınması gerekmektedir. Bu bağlamda, ülkemizde kamudaki istihdam biçiminin genellikle yüksek iş güvencesine sahip kadrolu personel (memur, daimi işçi) olduğunu da göz önünde bulundurmak gerekmektedir. Öte yandan, kamuda araştırmacı, müşavir, şahsa bağlı kadro veya kadrolu olmasına rağmen günde sadece birkaç saat çalışan ve “bankamatik memuru” olarak da adlandırılan atıl vaziyette onbinlerce personel bulunduğu da bilinen bir gerçektir.

Dolayısıyla, kamu personeli sayısının sadece ülkede istihdam edilen kamu personeli sayısının toplam personel sayısına oranına bakarak ülkemizde kamu personeli sayısının yüksek veya düşük olduğunu söylemek güçtür. Önemli olan husus, kamu personeli sayısının kamu hizmetlerini ifa edecek seviyenin altında veya üstünde olmasıdır. Bu bağlamda, 2020-2022 döneminde yaşadığımız pandemi sürecinde kamu hizmetlerinin kurumlarda bulundurulan sınırlı sayıdaki kamu personeli ile hemen hemen aynı seviyede yürütülmüş olması kamu sektöründeki mevcut personel sayısının fazlalığına ilişkin işaretlerden biridir.

3. Ülkemizde Temel Sorun Personel Sayısı Değil, İstihdamdaki Verimsizliktir

Ülkemizde kamu personelinin istihdamında verimsizliğe yol açan birçok faktör bulunmakla birlikte dikkat çekici olanları aşağıdaki başlıklar itibariyle irdelenmiştir.

3.1. Kamu Personel Sayısının Bölgeler ve Kamu İdareleri Arasında Dağılımında Dengesizlik Bulunmaktadır.

Ülkemizde doğu bölgelerindeki personel sayısının nüfusa oranı özellikle Ankara ile orta Anadolu ve batı illerindeki kamu personeli sayısından daha düşüktür. Söz konusu dengesizlikte bölgesel sosyo-ekonomik imkânların önemli bir etkisi bulunmaktadır. Bu bağlamda, personel sayısının düşük olduğu söz konusu bölgelerde görev almayı teşvik edici mali düzenlemelerin yapılmasında faydalı olacaktır.

Kamu personelinin bölgeler arasındaki dağılımı kadar kamu idareleri arasındaki dağılımında da denge bulunmamaktadır. Bu bağlamda, konjönktürel faktörlerin de etkisiyle bazı kamu idarelerinde kamu personel sayısındaki orantısız hızlı artış dikkat çekicidir.

3.2. Taşeron Firma Elemanlarının Kadroya Geçirilmesi İstihdamda Verimsizliğe Yol Açmıştır

2018 yılına kadar kamu hizmetlerinin daha esnek ve maliyet tasarruflu olarak ifa edilmesi için temizlik, özel güvenlik vb. hizmetler hizmet alımı suretiyle taşeron firmalardan tedarik edilmekteydi. Ne var ki, yaratılan mağduriyet algısı sonucunda 2018 yılında söz konusu hizmetlerde çalışan personel 696 sayılı KHK ile kurumların daimi işçi kadrolarına geçirilmiştir. Bu geçişten sonra daha yüksek iş güvencesine sahip olduğu algısı oluşan söz konusu kadrolarda bulunan işçiler istenen verimlilikte çalıştırılamamaktadır. Ayrıca, söz konusu personelin maaş seviyelerinin memurlarınkine yakınlaştırılması memurların da çalışma veriminin düşmesine yol açmaktadır.

3.3. Memurların Yapması Gereken Bazı İşlerin İşçilere ve “Danışmanlık” adı Altında Taşeron Firmalara Yaptırılması Mükerrer Maliyet Yaratmaktadır.

İlgili otoritelerce yasaklanmasına karşın kamuda memurun yapması gereken büro işlerinin işçilere yaptırılması devletin aynı iş için hem memura hem de işçiye para ödemesi anlamına gelmekte ve söz konusu iki statüdeki personelden birinin fazlalığına işaret etmektedir.

Ayrıca, aslında kamu personelin asli görevi olan rutin işlerin 4734 sayılı Kanun kapsamında “diğer hizmet alımları”, “Destek hizmetleri”, “danışmanlık hizmetleri”, “sistem bakımı” vb. adlar altında piyasadan alındığı ve memurun yapması gereken işlerin taşeron personele yaptırıldığı görülmektedir.

3.4. Örnek Davranış, Liyakat ve Ödüllendirme Eksikliği Kamu Personelinde Motivasyon Eksikliğine Yol Açmaktadır

Uluslararası iç kontrol standartlarına göre üst yönetimin örnek davranış, liyakat ve ödüllendirme mekanizmalarını kullanarak personele adil davranması hizmetlerin verimli ve etkin şekilde yürütülmesi açısından büyük bir öneme sahip olmasına karşın ülkemizde kamu sektöründe söz konusu unsurların eksikliği kamu personelinin verimliliğini düşürmektedir.

3.5. Kamuda “Uzman” Enflasyonu Yaşanmaktadır

Bir kurumda uzmanlaşma; işi yaparak ve belli bir kıdemle bilgi ve tecrübe kazanılarak edinilmesi gereken bir statü olması gerekirken kamuda son yıllarda “uzmanlaşma” adı altında ve genellikle memurun maaş seviyesinin yükseltilmesini sağlamak için yeterli tecrübe ve testlerden (sınav) geçirilmeden çok sayıda memura uzmanlık unvanı ya sınavsız veya yüzeysel sınavlarla verilmiştir. Uzman sayısının bu şekilde orantısız şekilde artması çalışma barışını bozduğu gibi uzmanların büro işlerini yapmaktan kaçınması gibi kamuda işlerin aksamına ve personel maliyetlerinin artmasına sebebiyet vermiştir.

Sonuç

Ülkemizde kamuda istihdam edilen personel sayısının fazla olup olmadığı kamu personeli sayısının ülkede istihdam edilen toplam personel sayısına oranına ve bu yöndeki uluslararası ortalamalara bakılarak karar verilebilecek bir husus değildir. İlk olarak, ülkeler arası karşılaştırma yapılırken devletin ekonomideki rolü ve payı ile kamu personeli istihdam biçimlerindeki farklılıkların da göz önüne alınması gerekmektedir.

İkinci olarak, kamu personelinin bölgeler ve iller arasındaki dağılımı ile personel istihdamında verimsizliğe yol açan faktörlerin analiz edilmesi icap etmektedir. Ülkemizde kamu personeli istihdamdaki verimsizlik ve pandeminin hüküm sürdüğü 2020-2022 döneminde kamu hizmetlerinin daha düşük sayıdaki personel ile aynı düzeyde yürütülmüş olması kamu personel sayısındaki fazlalığı gösteren bazı işaretlerdir.

İstihdamda verimsizliğin azaltılması kamu personeli ihtiyacında da azalmayı beraberinde getirir.