Kamuda mesai ve “fazla” mesai suiistimali

Ahmet Arslan

CPA, MBA / DENETÇİ

17.05.2024 tarihinde yayımlanan Tasarruf Tedbirleri konulu 2024/7 nolu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi’nde “Kamu personeli zorunlu haller dışında fazla çalışma ücreti ve nöbet ücreti alacak şekilde çalıştırılmayacaktır. Kamu kurum ve kuruluşları, fazla çalışma ve fazla sürelerle çalışma giderlerini asgari seviyede tutmak amacıyla 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu’nda yer alan serbest zaman ve denkleştirme süresi hükümlerini öncelikle uygulayacaktır.” hükmü bulunmaktadır.

Söz konusu hüküm aslında ekonomi yönetimin kamu sektöründe fazla mesainin gereksizliğinin ve bütçeye önemli bir yük oluşturduğunun farkında olduğunu göstermektedir.

İlk olarak belirmek gerekir ki, iş hukukuna göre fazla mesai ücreti ödenebilmesi için personelin normal çalışma süresini (mesai saatini) tamamlamış olması gerekmektedir.

Kamu kurumlarında normal mesai saatlerine dahi uyulmaması kamu kaynaklarının israfına yol açtığı gibi kamu kurumlarından hizmet almaya çalışan vatandaşlar arasından birçok hak kaybına sebebiyet vermektedir. 

1. Kamu kurumlarının mesai saatleri 

Bilindiği üzere, kamu kurumları resmi tatil günleri hariç olmak üzere vatandaşlara hizmet vermek zorunda olan kurumlardır. Söz konusu hizmeti sunan kamu görevlilerinin maaş ve benzeri masraflarının vatandaşın vergileriyle finanse edilmesi ve dolayısıyla kamu kaynağının kullanılması ve hesap verebilirlik ilkesi nedeniyle kamu görevlilerinin çalışma saatleri, görev ve sorumlulukları kanunda somut bir şekilde belirlenmiştir.

Kamu görevlilerinin çalışma saatleri aslında kamu kurumlarının mesai saatlerinin yani bir kamu kurumunun kaçta açılıp kaçta kapanacağının da cevabıdır. 

1.1. Kamu kurumları kaçta açılır, kaçta kapanır?

657 sayılı Devlet Memurlarının Kanunu’nun “Çalışma saatleri” başlıklı 99’uncu maddesinde;

“Memurların haftalık çalışma süresi genel olarak 40 saattir.

Bu süre cumartesi ve pazar günleri tatil olmak üzere düzenlenir.

Ancak bu kanuna, özel kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine veya bunlara dayanılarak çıkarılacak yönetmeliklerle, kurumların ve hizmetlerin özellikleri dikkate alınmak suretiyle farklı çalışma süreleri tespit olunabilir. ...”

denilmektedir.

Söz konusu kanuna göre devlet memurlarının haftalık çalışma süresi 40 saat olduğu ve bu süre cumartesi ve pazar günleri tatil olmak üzere düzenlenmesi gerektiği için memurun Pazartesi-cuma günleri arası 5 gün süreyle günde 8 saat çalışması gerekmektedir. 

Söz konusu sürenin hangi zaman aralığını kapsadığı yani mesai saatinin başlangıç ve bitiş zamanı ile ilgili olarak aynı Kanunun “Günlük çalışma saatlerinin tesbiti” başlıklı 100’üncü maddesinde; 

“Günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile öğle dinlenme süresi, bölgelerin ve hizmetin özelliklerine göre merkezde Cumhurbaşkanınca, illerde valiler tarafından tesbit olunur. ...”

denilmektedir. 

Bu nedenle, örneğin;

- Saat 08:00’de mesaiye başlayan bir kamu kurumu saat 17:00’de,

- Saat 08:30’da mesaiye başlayan bir kamu kurumu saat 17:30’da,

- Saat 09:00’da mesaiye başlayan bir kamu kurumu saat 18:00’de, 

- Saat 10:00’da mesaiye başlayan bir kamu kurumu ise saat 19:00’da,

mesaisini sonlandırır.

Bu süreye öğle dinlenmesi (tatili) süresi dahil olup, günde 8 saat mesai yapma zorunluluğu dikkate alındığında öğle tatili süresinin 1 saati geçmemesi gerekmektedir. Dolayısıyla örneğin, sabah saat 8:30’da mesaiye başlayan bir kamu kurumunun öğle molasını 12:30’da vermesi, öğleden sonraki mesaisini 13:30’da başlatması ve günün mesaisini 17:30’da sonlandırması gerekmektedir. 

Ne var ki, uygulamada bu kurallara neredeyse hiç uyulmamakta, sabah saat 8:30’da ve hatta saat 09:00’da mesaiye başlayan kamu kurumları öğlen 12:00’da öğlen molası vermekte, öğleden sonraki mesaisini 13:30’da başlatmakta ve günün mesaisini de 17:00’da sonlandırmaktadır. Böylece, kamu kurumları günde 8 saat yerine öğleden önce 3 saat, öğleden sonra 3,5 saat olmak üzere toplam 6,5 saat mesai yapmakta, yani mesaiden 1,5 saat çalmaktadır. 

Hatta, “çocuğu okuldan alma”, “servise yetişme” vb. söylemlerle bir çok kamu görevlisi saat 17:00’den çok daha önce mesai yerini terk etmektedir.  

Bu noktada önemli olan husus; her bir kamu görevlisinin tam mesai yapıp yapmaması değil, özellikle büro veya servislerde çalışan yani vatandaşla muhatap olan memurların tamamının mesaiye geç başlaması veya mesaiyi erken bitirmesi nedeniyle kamu kurumunun yasal olarak mesai olması gereken zamanda vatandaşa hizmet vermemesidir. 

1.2. Kamudaki İşçilerinin Mesai Saati

696 sayılı KHK ile kadroya geçenler dahil olmak üzere kamuda çalışan (daimi veya geçici) işçiler 657 sayılı Kanun’a değil, 4857 sayılı İş Kanunu’na tabi olup söz konusu personelin mesai saatleri de bu Kanunda düzenlenmiştir. 

Söz konusu kanuna göre, genel bakımdan işçilerin çalışma süresi haftada en çok 45 saattir. Aksi kararlaştırılmamışsa bu süre, işyerlerinde haftanın çalışılan günlerine eşit ölçüde bölünerek uygulanır.

Aynı kanuna göre işçilere tatil gününden önce yukarıda belirlenen iş günlerinde çalışmış olmaları koşulu ile yedi günlük bir zaman dilimi içinde kesintisiz en az yirmidört saat dinlenme (hafta tatili) verilir.

Dolayısıyla, memurla birlikte günde 8 saat mesai yapan işçilerin 45 saatlik süreyi doldurmak için sadece hafta içinde her gün 8 saat değil, Cumartesi veya Pazar günü 5 saat daha mesai yapması gerekmektedir. Ne var ki, memurla birlikte daire içinde çalışan işçiler memur gibi Cumartesi ve Pazar gününün tamamında tatil yapmakta, böylece her hafta 5 saat eksik çalışmakta, fakat tam mesai parası almaktadır. 

2. Kamu kurumlarında kimlere ve hangi hallerde fazla mesai ücreti ödenir?

Yukarıda yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, fazla mesai bir kamu personelinin kanunda veya sözleşmede yer alan normal çalışma süresinin dışında veya üzerinde yaptığı çalışmadır. Söz konusu çalışma hafta içinde (normal mesai saatinden sonra veya önce) olabileceği gibi hafta sonunda da olabilmektedir.  

Bununla birlikte, memurlar ancak 657 sayılı Kanun’un 178’inci maddesi ile 2024 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na ekli (K) Cetveli’nde sayılan hallerde (sekreter, şoförlük, özel kalem gibi söz konusu cetvelde belirtilen makam ve işlerde çalışanlar) fazla mesai yapabilir. 

Öte yandan, 657 sayılı Kanun’a göre (Md. 178); Kurumlar gerektiği takdirde personelini günlük çalışma saatleri dışında fazla çalışma ücreti vermeksizin çalıştırabilirler. Bu durumda personele yaptırılacak fazla çalışmanın her sekiz saati için bir gün hesabı ile izin verilir. Benzer düzenleme işçiler için 4857 sayılı İş Kanunu ile Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nde yer almaktadır. 

İşçiler açısından bakılacak olursa, 4857 sayılı İş Kanunu’na göre, işçilerin çalışma süresi genel olarak haftada en çok 45 saattir. Bireysel veya toplu iş sözleşmeleri ile söz konusu süre örneğin haftada 40 saat olarak belirlenmişse 40 saat ile 45 arasındaki çalışma fazla sürelerle çalışma, 45 saatten fazla çalışma ise fazla çalışma (fazla mesai) olarak adlandırılır.

Ne var ki, kamu idarelerinde haftalık 40 saati doldurmayan işçilere fazla sürelerle çalışma ücreti ödendiği gibi, 45 saati doldurmayan işçilere de fazla çalışma ücreti ödenmektedir. Başka bir deyişle, işçilere ödenen fazla mesai ücretlerinin çoğu aslında fazla yapılan mesaiye değil, normal mesaiye ilişkindir. 

Uzun yıllardır söz konusu yanlış uygulama hüküm sürdüğü için kamu işçisi aslında yapmadığı fazla çalışmaya ilişkin parayı kazanılmış hak olarak gördüğü gibi mesai saatlerini kontrol etmesi gereken amirleri ya bilgi ya da irade yetersizliği nedeniyle söz konusu kontrolleri yapmadığı halde fazla mesai çizelgesi veya puantajlarını imzalamaktadır. 

Fazla mesai almak isteyen kamu personeli normal mesai saatleri içinde yapması gereken işleri mesai saatleri dışına sarkıtmak suretiyle fazla mesai ücretinden yararlanmaya çalışabilmektedir. 

İşçilerin fazla mesai ücreti memurlardan farklı olarak sabit bir ücret olarak kendi yevmiyelerinin 1,5 katı şeklinde olduğundan fazla mesai ödemeleri kamu bütçesi üzerinde önemli bir yük teşkil edebilmektedir. 

Bu bağlamda, Tasarruf Tedbirleri Genelgesinde “Kamu personeli zorunlu haller dışında fazla çalışma ücreti ve nöbet ücreti alacak şekilde çalıştırılmayacaktır.” hükmü yer aldığı için gerek memurlar gerekse işçiler ancak zorunlu bir durumun ortaya çıkması halinde fazla çalışma ücreti alacak şekilde çalıştırılabilir.

Sonuç  

Kamu kurumlarında normal mesai saatlerine riayet edilmemesi durumu yaygın olduğu gibi fazla mesai olarak gösterilen çalışmaların çoğu fazla mesaiyi gerektirmemekte ve/veya fazla mesainin gerçekten yapılıp yapılmadığına ilişkin objektif kontrol mekanizmaları (turnike, kamera vb.) bulunmamaktadır.

Bu nedenle, kamu kurumlarının ilk olarak 657 sayılı Kanun’da düzenlenen mesai saatlerine uymaları, kamu personelinin ancak zorunlu bir durumun ortaya çıkması halinde fazla çalışma ücreti alacak şekilde çalıştırılması ve mesai ve fazla mesaiye ilişkin otokontrol ve denetim mekanizmalarının kurulması hem kamu hizmetinden yararlanan vatandaşın hukuku hem de kamu kaynaklarının suiistimal edilmemesi açısından büyük bir önem arz etmektedir.