Kamu özel işbirliği modelinin (KÖİ) anatomisi-2

DR. EYÜP VURAL AYDIN

Geniş bir tarihsel değerlendirmenin ardından, modelin yeni bir icat olmadığını anlatmış ve tartışılan sorulara birlikte cevap arayacağız diyerek virgül koymuştuk. Çok tartışılan konuyla ilgili başlangıç yazımızla ilgili o kadar güzel geri dönüşler oldu ki, bilimsel derinliği ve tarihsel perspektifi olan bilgiye ne kadar da ihtiyaç olduğunu görmüş olduk. Sizlerden gelen sorular içerisinde en çok merak ettiğiniz konu başlığı olan “KÖİ’ler ve garantileri” bu sebeple ikinci yazımız olarak ele aldım.

KÖİ altyapı projelerine neden garanti verilir? Bu garantiler, kamu bütçesinde kara delik açar mı?

Öncelikle, ülkelerin milli bütçelerinde, garanti ödemeleri hiçbir zaman bir kara delik olacak kadar büyük değildir. Örneğin, 2022 KÖİ garanti ödemeleri milli gelirin binde 4’ünü, 2022 bütçesinin ise sadece yüzde 2’sini oluşturmaktadır. Her zaman vurguladığımız gibi yapılması hızlı ve kolay olmayan altyapı yatırımları ülkelerin kalkınması için önemlidir. Genellikle gelişmekte olanlar başta olmak üzere, ülkelerin yatırım bütçelerinde, altyapı yatırımları için yeterli sermaye mevcut olmaz. Bu sebeple, yatırımlar için yeni kaynaklar aranır. KÖİ modeli, bu noktada devreye girer ve kamu hizmetleri için yeni kaynak yaratırken, özel sektörü bu yatırımlara yönlendirmek amacıyla garantilere veya kamu teşvik mekanizmalarına başvurulur. Bu durumun 3 temel sebebi vardır.

• Politik risklere karşı kalkan oluşturmak
• Finansal riskleri minimize etmek
• Projelere has, tedbir alınması mümkün olmayan en kötü ihtimallerden doğacak riskleri en aza indirmek

Projelerde, gelecekteki belirsizliklerin getirdiği risklerin yönetilmesi esastır. Ya finans kaynakları büyük riskleri üstlenmekten kaçarak yatırımlarını daha iyi şartlardaki başka ülke ve başka projelere kaydırırlar ya da proje maliyetlerini çok artıracak yüksek faiz oranı talep ederler. Her iki durumda da proje yapılamaz hale gelir.

Yeterli kaynağı olmayan otoriteler ise kalkınmada öncelikli alanlar veya bölgeler için bir kaldıraç yaratır. Yatırıma bir nevi taksitli ödeme imkanı ile sahip olma fırsatını KÖİ modeli ile elde eder. Bu sebeple teknik dayanağı olmadan kullanılan “tutmayan kullanım garantileri” ifadeleri ya bilgi eksikliğinden kaynaklıdır ya da manipülatiftir. Oysa garantiler bir projeyi yapılabilir kılar. Finansmanı davet eder, finans sağlayıcılar için riskleri minimize ederek proje finansman maliyetlerini azaltır. Kısacası daha iyi bir finansman yapısı için kamunun attığı adımlar “ne bir kıyaktır ne de bir torpil.” Genellikle projelerdeki garanti ödemelerinin yıllara sari olarak kamu lehine azaldığını, hatta ülkemizde de bazı projelerde rastladığımız gibi (Avrasya Tüneli örneği) garanti üzeri gelir paylaşım modeli uygulaması ile kamu kazanç elde etmektedir.

Kısaca, en yüksek otorite olan kamunun, dış sermaye bazında garanti vermesi, KÖİ yatırımlarını yapılabilir kılar ve ülke kalkınmasını hızlandırır. Projeleri yapılabilir hatta ecnebice çok güzel ifadesiyle “bankable” yani kredilendirilebilir proje kılan kamunun irade koyma göstergesi global düzeyde KÖİ projeleri için başvurulan en önemli araçların başında gelir. Gelişmekte olan ülkelerin neredeyse tamamında, KÖİ projeleri için yabancı kaynaklara ihtiyaç duyulduğu açıktır. Küresel altyapı yatırım ihtiyacının 2040 yılına kadar toplam 94 trilyon dolara ulaşması beklenirken, özellikle gelişmekte olan ülkeler arasında küresel finansmana erişim için kıyasıya bir “rekabet” yaşanmaktadır.

Kalkınma için yatırıma, yatırım için de kaynağa ihtiyaç vardır.

En uygun maliyetli finansmana erişim için proje garantileri, kamu yatırımlarını “zamanında ve en optimum” maliyette yapmak için büyük rol üstlenir. Maalesef, KÖİ projelerine ilişkin en büyük eleştiri konusu olan araç sayıları, yolcu sayıları, kullanım sayıları gibi tamamen teknik gereksinim ve bilgiye dayalı matematiksel hesapların “tutmayan garantiler” ifadeleri ile başka bir mecraya çekilerek yerden yere vurulması açıkça bilgi noksanlığıdır. KÖİ ve garantiler konusunu sayısız makale ve köşe yazısı ile derinlemesine tartışıp, örneğin, Çanakkale Köprüsü için verilen 45 bin geçiş garantisi üzerinden projenin fizibilitesini tartıştırmak yerine adeta “bir sinek bile geçemese bu tür yatırımların ülke ekonomisi için fizibl olabileceğini” bilimsel gerçeklerle ve küresel örneklerle karşılaştırarak anlatmak, toplumu bilgi sahibi yapmak gerekir. Uygun garanti kurgusu verilmediğinde işletme sürelerinin İngiltere’de M6 otoyolunda olduğu gibi yarım asırdan fazla (53 yıl), Kanada’da Golden Ears Köprüsü’ nde olduğu gibi 34,5 yıla yakın, Avustralya’da Sidney Cross City Tüneli’nde olduğu gibi 30 yıl artı inşaat süresi kadar uzadığını ve risklerin nasıl bölüşüldüğünü gelin sonraki yazılarda birlikte ele alalım. Kürsümüzün kıymetli okurları, sadece “neden garantiler veriliyor ki” – serzenişi tek başına- yeterli bir eleştiri dayanağı değildir. Zira, KÖİ garantilerinin sağladığı vergi adaleti, yatırımı hızlandırarak kazandırdığı makro ekonomik faydaları, Türkiye özelinde işletme sürelerinin kısa tutulması ile kamuya daha erken dönen varlıkların getirdiği kazançlarını da unutmayalım. Nihayetinde, kompleks altyapı projelerinin her bir adımını siyasi bakış açısıyla değerlendirmek, projelerin sahip oldukları üst düzey teknik, finansal, hukuksal ve kurgusal yapılarını küçük görmek, en nazik ifadeyle altyapı projelerini geliştiren tüm uzmanlara yapılan haksızlıktır.