Kamu Özel İşbirliği Modeli’nin anatomisi (3)

Eyüp Vural Aydın04082022

 Dr. Eyüp Vural Aydın

KÖİ Araştırma Merkezi

Sizlerle bu köşedeki son buluşmamızda, Kamu Özel İşbirliği Modeli (KÖİ) projelerinin felsefesini tartışmaya bir nefeslik ara verip, Dünya Bankası 2021 Yılı KÖİ raporunu değerlendirmiştik. Bugün konumuza yine akıllara çok takılan “Kamu KÖİ projelerini yapamaz mıydı” ve projelerin “Kamuya getirdiği borç yükü” başlıklarıyla geri dönüyoruz. Sorumuzu hatırlayalım. (30 Nisan tarihli yazımız). 

• KÖİ modeli iddia edildiği üzere gerçekten geleneksel ihale yönteminden üç, beş, on misli pahalıya mı mal oluyor?

Hayır. Şöyle ki; öncelikle KÖİ modelinin kamu alım modellerinden birisi olduğunu vurgulayalım. Yani klasik kamu alımı ve KÖİ modeli alım türleri birbirinin yerine geçmez. İki modelin de yatırım projesinin özelliğine bağlı olan ayrı ayrı getirileri ve tercih edilme sebepleri vardır.

Kamu, yapacağı her yatırım öncesi yalnızca ekonomik olanı değil aynı zamanda yenilikleri, teslimat sürelerini ve diğer birçok açıdan kendisi için en iyi modeli seçme kararını alır. Sadece fiyatın yarıştırıldığı geleneksel modele karşın KÖİ modeli ile diğer dışsal faydalara erişmeyi amaçlar. Kısacası, sadece bu açıdan bile bakıldığında yöntemler arasında son derece keskin farklar bulunur. Ayrıca bu farklar modelleri rakip değil, aksine birbiri için tamamlayıcı unsur yapar.

Peki, kamu, seçenekler arasından KÖİ modelini nasıl ve neden tercih ediyor?

Bu tercihin arkasında şüphesiz güçlü nedenler olmalı. Bunlardan ilki projelerin bütçesi, diğeri ise projelerin yönetim süreçleridir, zira kamunun üstlendiği altyapı projelerinde genellikle karşılaşılan iki temel sorun, maliyet aşımları ve projelerin tamamlanma sürelerinin çok uzamasıdır.

Kamu, kendi üstlendiği altyapı yatırımlarının maliyet hesaplarında ciddi bir “iyimserlik yanılgısına” düşer. Dünya ölçeğindeki altyapı projelerinde, bu yanılma payı az ya da çok neredeyse yüzde 90 oranında gerçekleşir. Aynı şekilde, süre aşımları konusunda da benzer gecikmeler görülür. Kamunun üstlendiği projelerden demiryolları yüzde 35, tüneller yüzde 21, köprüler yüzde 19 ve karayolları yüzde 39 gecikmeli olarak tamamlanabilmektedir.

Özel sektörün kamu yatırımlarına katılımını artırmanın temelinde ise kamu hizmet kalitesinin artırılması, yüksek verimlilik ve daha çok yeniliğe sahip olma isteği yatar. Bu sayede kamu, ilk olarak altyapı projeleri için öngörülebilir bir bütçe, öngörülebilir bir proje takvimi ve ölçülebilir bir kamu hizmetine kavuşur. İkincil olarak ise özel sektörün sahip olduğu finansmana erişim ve finansal esneklik kabiliyetlerini elde ederek, elindeki kaynakları sosyal alanlarda değerlendirmek gibi bir şans (fırsat maliyeti) yakalar.

Peki, özel sektör borcuna garanti vermek yerine neden kamu kendisi borçlanmıyor?

Kamunun her zaman özel sektörden ucuza borçlanacağı varsayılır ancak bu her şartta doğru değildir. Örneğin; özellikli teknoloji ihtiyacı, ileri düzey mühendislik ve entegre proje yönetim becerisi gerektiren yüksek bütçeli altyapı yatırımları için gelişmiş ya da gelişmekte olan hemen her ülkede özel sektör daha efektif borçlanabilir. Doğru projeler ortaya konulduğunda, özel sektör küresel finans kaynaklarını projeye daha hızlı ve daha kolay çeker.

KÖİ modeli kamu yatırımlarına ayrılmış ödemeleri zamana yayar. Diğer yandan model kamu ve özel sektör taraflarının “farklı” bilgi ve becerilerinden yararlanarak altyapı projelerinin her aşamada gelişimine imkân sağlar. Kamu ön sermaye ihtiyacı duymadan bir varlığa sahip olur ve projelerin işletmeye geçmesi ile önceden belirlediği performans çıktılarına uygun ödeme yapar.

Kısacası KÖİ modeli, finansman yapısı, içerdiği riskler, kredi kaynakları ve oranları, vergi düzenlemeleri, geri ödeme süreleri, nakit kabiliyetleri ve kamu açısından harcama getirisi avantajları dikkate alındığında bir “finansal mühendislik” çözümü olarak karşımıza çıkar.

Uzun dönemli getirileri ve geleceğin bilinmezliği nedeniyle risk primi yüksek olan altyapı yatırımlarına daha uygun finansman bulmak için özel sektör ve kamu “birlikte” hareket etmelidir. Kısacası, bu mühendisliğin önemli bileşenlerinden birisi özel sektörün finans yaratma sürecinde sahip olması gereken kamu destek araçlarıdır.  

İlginçtir ki, altyapı yatırımlarına finans kaynağı sağlayan küresel kuruluşlar, yatırımcılar, kalkınma bankaları ve ticari bankalar proje inşaatı ve işletmesi esnasında karşılarında proje üstlenicisi olarak özel sektörü görmek isterken, projenin kredi ödeme süresince karşılarında bir kamu kuruluşunun desteğini (garantiler) veya güvencesini (borç üstlenim mekanizması) görmek isterler.

En yüksek otorite olan kamunun garanti vermesi yahut bir borç üstlenim güvencesi tanıması KÖİ yatırımlarını yapılabilir kılar, finans maliyetlerini düşürür, yapım sürelerini çabuklaştırır ve ülke kalkınmasını hızlandırır. Bu perspektiften değerlendirildiğinde kamu garantisi, projelere uygun finansman bulunması ve yatırım programına uygun olarak projelerin ‘zamanında’ tamamlaması için son derece efektif enstrümanlardır.

Geçen günlerde yayınlanan TC. Strateji ve Bütçe Başkanlığı 2021 Faaliyet Raporunda, KÖİ projeleri için 2012-2021 yılları için ülkemizde 16,5 milyar dolar borç üstlenimi olduğu bilgisi paylaşılmıştır. 2015 sonrası birçok KÖİ projesinin işletme aşamasına geçmesi ile önemli seviyede kredi geri ödemesi bankalara yapılmış ve bugün söz konusu yıllara ait olan güncel mevcut borç üstlenim tutarı yüzde 15 ila yüzde 20 oranında gerilemiştir. Günden güne proje geri ödemeleri gerçekleştikçe, borç üstlenim tutarı azalmakta ve kamu bütçesi içerisindeki payı azalmaktadır.

Ülkemizde borç üstlenim limiti yıllık 4,5 milyar dolar mertebesinde sınırlandırılmaktadır. Ayrıca Türkiye’nin altyapı yatırım borçlanma süreleri ortalama olarak 10 yılın biraz altında gerçekleşir. Garanti ödemelerinin ve borç üstleniminin “provizyonel yükümlülükler” olduğunu ve bugüne kadar borç üstlenimine giden hiçbir proje olmadığını da hatırlamak gerekir. Özetle, borç üstlenimlerinin ve garanti ödemelerinin toplamı milli hasılanın yüzde 5’i mertebesinde bir yükümlülük doğurmaktadır. Uygulanan 4,5 milyar dolarlık borç üstlenim limiti makul bir yatırım destek mekanizmasıdır. Söz konusu borç yüklerinin kamuya kalması gibi bir ihtimal yok denecek kadar azdır.

Değerlendirmemizi tamamlarken, Türkiye’de bugüne kadar neredeyse hiçbir KÖİ projesi başarısız olmamıştır. İlk 5 yılını tamamlayan projelere bakıldığında, öngörüldüğü üzere “proje olgunlaşma dönemleri” başarılı şekilde tamamlanmıştır.