Kamu kurumlarına kesilen naylon (sahte) faturalar

Ahmet Arslan

Denetçi, CPA

Serbest Kürsü

Son olarak Yunus Emre Enstitüsü’nde ortaya çıkan ve en az 400-500 milyon TL tutarında olduğu kamuoyuna yansıyan sahte fatura yolsuzluğu, sahte fatura uygulamalarının sadece özel sektörde değil, kamu sektöründe de yaygın bir şekilde mevcut olduğunu teyit etmektedir. Kamuoyuna yansıyan bilgilerden, söz konusu kurumdaki yolsuzluğun; aslında kuruma mal alınmadığı halde, alınmış gibi kuruma yakın kişilere fatura düzenlettirilerek yıllarca kurum bütçesinden ödeme yapılması şeklinde cereyan etmiş olduğu anlaşılmaktadır. 

Naylon fatura vergi mevzuatında sahte veya muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belge olarak ifade edilmektedir.

Sahte fatura; gerçek bir muamele veya durum olmadığı halde bunlar varmış gibi düzenlenen faturadır. Muhteviyatı itibariyle yanıltıcı fatura ise gerçek bir muamele veya duruma dayanmakla birlikte, bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibariyle gerçeğe aykırı şekilde yansıtan faturadır.

Sahte faturadan söz edilebilmesi için faturayı düzenleyen tarafın sırf sahte fatura düzenlemek üzere kurulan veya bu işi meslek edinen bir kurum olması şartı bulunmamakta olup, gerçek bir mal ve hizmet alım satımına dayanmaması, faturanın sahte olarak nitelendirilmesi için gerekli ve yeterlidir. 

Bu bağlamda, kamu idarelerinde gerçek bir mal ve hizmet alımına dayanmayan veya teslim edilen mal ve hizmetten başka mal ve hizmet kalemlerini içeren faturaları sahte olarak nitelendirilmek yanlış olmayacaktır. 

1. Kamuda sahte fatura en çok hangi alanlarda mevcut?

Özetle ifade etmek gerekirse, kamuda sahte fatura uygulamasının en fazla yaygın olduğu alanlar şunlardır:

1- İçeriği belirsiz hizmet alımları

2- Doğrudan temin veya istisnalar kapsamında yapılan alımlar

3- Aralık ayında düzenlenen fatura konusu alımlar

4- “Diğer Hizmet Alımları” kodundan yapılan ödemeler

Kamuda sahte fatura uygulaması genellikle içeriği belirsiz giderlerde söz konusu olabilmektedir. Bu bağlamda, fatura konusu olarak “destek hizmetleri”, “sistem bakımı”, “organizasyon”, “halkla ilişkiler”, “tanıtım”, “reklam” “sosyal medya yönetimi”, “otomasyon sistemi güncelleme”, “bakım-onarım”, “danışmanlık” vb. içerikli alımlar sahte fatura uygulamalarının yaygın bulunduğu alımların başında gelmektedir. Ayrıca, devlet tarafından desteklen bazı proje ve program konusu faturalarda da sahtecilik uygulamaları yaygın bulunmaktadır.

Mal alımları açısından bakıldığında ise faturada yer alan mal ve malzemelerin nerede olduğu veya kullanıldığı, kurum içinde kimin kullanımına verildiği, kime teslim edildiği ve tüketildiğinin objektif bir şekilde ortaya konulmaması bu mal ve malzemelerin aslında alınmadığına ve dolayısıyla faturalarının gerçek dışı olduğuna işaret etmektedir.

Ayrıca, son yıllarda bazı kamu personeline “koruyucu giyim malzemesi” adı altında çeşitli ihtiyaçlarını karşılamaları için tutarı milyarlarca lirayı bulan çek, alışveriş kartı vb. ödeme araçları verilmesi, fakat faturaların “koruyucu giyim malzemesi” olarak kesilmesi Tasarruf Tedbirlerine ilişkin 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi’ne de konu olmuş olup, söz konusu sahte iş ve işlemler Genelge’de “25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu uyarınca uygulamaya konulan toplu sözleşmelerde öngörülen koruyucu giyim ve donanını malzemeleri, söz konusu sözleşmelerde yer alan hizmetlerde görev yapan personel ile sınırlı olarak, ayni şekilde verilecektir. Bu yardım karşılığında çek, kupon veya benzeri ödeme araçları kullanılmayacak ve nakdî bir ödemede bulunulmayacaktır.” şeklinde yapılan düzenlemeyle engellenmeye çalışılmaktadır.

Aslında tasarruf tedbirlerinin konusu olmayan söz konusu uygulamanın Tasarruf Tedbirleri Genelgesine konu olması yaygın bir şekilde mevcut olduğuna işaret etmektedir.

Öte yandan, kamu idarelerinin mali tablolarında “diğer hizmet alımları” olarak ifade edilen harcamaların da gerçek bir mal ve hizmet alımına dayanmaması ihtimali bulunmaktadır.

Son olarak, bütçe döneminin kapandığı (ödeneklerin yandığı) Aralık ayında düzenlenen bir çok fatura da o dönemde teslim edilmeyen mal ve hizmete ilişkin olduğu için sahte olabilmektedir. 

Yukarıda zikredilen alımlar gerçek anlamda bir satın alma kararına dayanmış olsa dahi içeriği belirsiz olduğu ve alım konusu işlerin gerçekten yapılıp yapılmadığı, alımı yapan kamu kurumu tarafından kontrol edilip denetlenmediğinden, düzenlenen fatura gerçek bir mal ve hizmet alımına dayanmadığı için sahte olarak nitelendirilir.    

2. Kamu kurumuna fatura düzenlenmesi, tek başına alacak hakkı doğurur mu?

Yargıtay’ın da yerleşik hale gelmiş kararlarına göre; 

- Bir sözleşmeye dayanmayan faturanın soyut olarak muhatabına gönderilmesi ve muhatabın faturaya itiraz etmemiş olması onun kesinleştiği sonucunu doğurmaz.  

- Faturanın içeriğine 8 gün içerisinde itirazda bulunulmadığı takdirde sadece faturada belirtilen verilerin doğru olduğu karinesi doğar. Bu durumdan, faturanın verilmesine neden olan iş veya hizmetin de yapılmış olduğunun kabul edildiği anlaşılmaz. Uyuşmazlık halinde, işin yapılmış olduğunun kanıtlanması gerekir. Faturanın alıcı tarafından ticari defterlerine kaydı fatura konusu işin gerçekleştiğine yalnızca karine teşkil eder. Bu karinenin aksinin ispatı her zaman olanaklıdır.

- Keşide edilen faturaya itiraz edilmemiş olması halinde fatura içeriğinin kabul edilmiş sayılacağı hükmü, ancak taraflar arasında faturanın keşide edilmesine neden olan akdi (sözleşmesel) ilişkinin ispat edilmesi durumunda geçerlidir.

- Fatura deliline dayanılabilmesi için, fatura düzenleyen kişinin faturada yazılı mal veya hizmeti davalıya teslim ettiğini, bu teslimin borç doğurucu sözleşmesel hukuki bir ilişki sonucu olduğunu ve faturanın da bu ilişki sonucu düzenlenmiş olduğunu genel ispat kurallarına göre kanıtlaması gerekir. Çünkü tebliğ edilen faturaya 8 gün içinde itiraz edilmemiş olması hali, faturada yazılı malın alıcıya teslim edildiğini göstermez. Bu, sadece malın fiyat ve adedi yönünden içeriğini kabul anlamına gelir.

Öte yandan, özel sektörden farklı olarak kamu idarelerinde “fatura karşılığı ödeme” şeklinde bir alım usulü bulunmamakta olup, ödemelerin mutlaka doğrudan temin veya ihale usulü uygulanarak yapılan bir alım kararına dayanması ve faturanın yanı sıra Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği ile Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde sayılan kanıtlayıcı belgelerin (alım kararı, sözleşme, muayene ve kabul komisyonu tutanağının da (hak ediş raporu vb.) ödeme belgesine eklenmesi, yani bir satın alma dosyasının bulunması gerekmektedir. 

Bununla birlikte, sahte faturaya istinaden kamu görevlilerince hak ediş raporu, muayene ve kabul belgesi vb. belge düzenlemek suça iştirak sonucunu doğurur. 

3. Sahte Faturanın Yaptırımı

Kamu kurumlarına sahte fatura düzenlemek sahte fatura düzenleyen açısından vergi mevzuatına ilişkin yaptırımların yanı sıra dolandırıcılık ve evrakta sahtecilik gibi adli yaptırım gerektirdiği gibi söz konusu faturaya istinaden ödeme yapan kamu görevlileri açısından olayın özelliği ve içinde bulunduğu hal ve şartlara göre evrakta sahtecilik, edimin ifasına fesat karıştırma veya görevi kötüye kullanma gibi suçlardan yaptırım gerektirir.

Sahte fatura gerçek bir mal ve hizmet alımına dayanmadığı için kamu kaynağında azalma meydana gelmesi anlamına gelmektedir. Kamu kaynağında meydana gelen azalma ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre kamu zararıdır. Kamu zararı devlet bütçesinden haksız ve yersiz olarak ödenen tutarın ödeme yapan kamu görevlisi ve/veya kendisine ödeme yapılan kişiye tazmin ettirilmesi yani yasal faiziyle birlikte kendisinden tahsil edilmesi şeklinde yaptırım gerektirmektedir. Ayrıca söz konusu kanuna göre, mal ve hizmet alınmadığı halde alınmış gibi belge düzenleyen kamu görevlilerine üst yönetici tarafından maaşlarının 2 katı tutarında para cezası kesilir. 

Ayrıca, sahte faturaya istinaden ödeme belgesi düzenleyerek ödeme yapmak, kamu görevlisi hakkında disiplin cezasını da (kademe ilerlemesinin durdurulması) gerektirir. 

Sonuç

Kamu idarelerinde sahte fatura uygulamaları, denetim yetersizliğinin de bir sonucu olarak son yıllarda yaygınlaşmış olup, bu durum kamu kurumlarında kamu kaynaklarının suistimal edilmesine ve sahtecilik kültürünün yaygınlaşmasına sebebiyet vermektedir.

Bu nedenle, yapılan denetimlerde alım konusu faturaların gerçek bir mal ve hizmet alımına dayanmadığının yukarıda belirtilen hususlar nazara alınarak ve sahte faturanın tespitine ilişkin denetim teknikleri kullanılarak tespitine önem verilmesinin faydalı olacağı düşünülmektedir.