Kamu-Özel İşbirliği için alternatif model

Mehmet KAYA

Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) bünyesinde yapılan çalışmada, Türkiye’deki kamu-özel ortaklığı modeli yatırımların toplam maliyetler dikkate alındığında pahalı bir tedarik yöntemi olduğu, dünya örnekleri dikkate alındığında sınırlı bir kullanım beklendiği ancak Türkiye örneğinde çok geniş ve büyük projelerde kullanıldığı kaydedildi. Çalışmada, önerilen model doğrultusunda ve uluslararası analiz yöntemleriyle mevcut portföyün gözden geçirilmesi ve yürürlükte olan projelerin bu sayılanlar çerçevesinde tekrar müzakereye tabi tutulması önerildi.

Proje yönetimi nasıl olmalı?

Türkiye’nin uyguladığı KÖİ projelerinin çok büyük ve risk üstlenim unsurları olduğuna işaret edilen çalışmada, KÖİ proje yönetimi ve karar süreçlerinde, 1-Bir toplumsal mutabakatın oluşturulması; 2-Bütün unsurlarıyla tanımlanmış bir KÖİ yönetim sisteminin kurulması; 3-Farklı modellerin kullanım esas ve çerçevesinin tanımlanması; 4-Gelişmiş ve merkezi bir risk yönetimi mekanizmasının yanı sıra etkin işleyen bir ihale ve uygulama sürecinin hayata geçirilmesi ve 5-KÖİ modelinin planlamadan, uygulama ve sözleşmeye bağlı yükümlülüklerin takibi ve projenin kamuya devrine kadar bütün aşamalarını yürütecek eğitimli ve deneyimli kamu personelinin istihdamı unsurlarının bulunması önerildi.

GSYH’nin yüzde 22’sine ulaştı

Coşkun Cangöz, Uğur Emek ve Nurhan Uyduranoğlu Karaca tarafından TEPAV bünyesinde yapılan çalışmada, Türkiye’nin KÖİ portföyünün 2020 yılı GSYH’sinin yüzde 22’sine ulaştığı vurgulandı. Projelerin merkezi bir sisteme sahip olmaması ve Para Karşılığı Analizi yapılmaması en önemli eksiklikler arasında sayıldı. Çalışmada Paranın Karşılığı Analizi, ülkelere göre değişiklik olmakla birlikte, en yaygın olarak bir projenin kamu ya da özel sektörden hangisinin yapması halinde en fazla faydanın sağlanacağının araştırıldığı Kamu Sektörü Karşılaştırıcı (KSK) aracı kullanılarak, bir projenin nitelik ve niceliklerinin analiz edilerek sonuçtaki faydayı ölçme yöntemi olduğu vurgulandı.

İyi uygulamalardan ayrışıyor

Türkiye uygulaması ve yabancı ülke deneyimlerinin karşılaştırıldığı çalışmada, “Politika ve risk paylaşım stratejisinin merkezi bir yapıda olmaması, projelerin belirlenmesinde Paranın Karşılığı Analizinin yapılmıyor olması, kamu ve özel sektör arasındaki risk paylaşımının kurum ve proje bazında önemli farklılıklar göstermesi, finansman şartlarının Hazine gibi bu alanda teknik yeterliliği olan bir kurum tarafından değil, projeyi uygulayan kurumlarca yapılıyor olması ve ihale, sözleşme ve proje uygulama süreçlerinin yeterince şeff af olmaması gibi nedenlerle ülkemizde KÖİ modeli uluslararası iyi uygulamalardan önemli ölçüde ayrışmaktadır” görüşüne yer verildi.

Mali risk ve gelir garantileri

Strateji ve Bütçe Başkanlığı verilerine göre Türkiye’nin 1986- 2020 döneminde yaptığı KÖİ uygulamalarının sözleşme büyüklüğünün 156 milyar dolar olduğu hatırlatılan çalışmada, Dünya Bankası metodolojisiyle yapılan belirlemede Türkiye’nin sözleşme büyüklüğünün 96 milyar dolar olarak gözlendiği, 172 projenin ortalama sözleşme büyüklüğü ile 137 ülke arasında birinci sırada bulunulduğu kaydedildi.

Dev projelere çeyrek milyar dolar

Çalışmada, KÖİ projelerinin çeşitli yönlerden risklerine de yer verildi. Bunlar arasında, kur değişimi, maliyet artışı, şirketlerin finansman sözleşmelerinden kaynaklı mali risklere işaret edildi. En fazla tartışılan unsurlardan olan gelir garantilerine yönelik olarak COVID-19 salgını tam kapanma döneminde Osmangazi köprüsü, Gebze-İzmir otoyolu, Yavuz Sultan Selim Köprü ve bağlantı yolları, Avrasya Tüneli ve Zafer Havalimanı projelerine 2020 ve 2021 yıllarında 252,1 milyon dolar ödeme yapılmak zorunda kalındığı hatırlatıldı.

Baz, iyimser ve kötümser senaryo

Bu garantilere yönelik olarak ABD Doları değişimi ve Türkiye’nin büyüme hızlarının baz, iyimser ve kötümser olarak tahmin edilen değişimlerine göre üç senaryo şöyle çizildi: Baz Senaryo: Yıllık ortalama gelir garantisinin GSYH’ye oranı yüzde 0,76 düzeyinde kalır. 2021-2031 yılları arasında oran yüzde 1’in üzerine çıkar. Zaman içinde sözleşmelerin süresinin sona ermesiyle birlikte yüzde 0,30’lara kadar geriler. İyimser Senaryo: Asgari gelir garantileri ortalamada GSYH’nin yüzde 0,65’i düzeyinde kalır. Asgari gelir garantisi 2027 yılından itibaren GSYH’nin yüzde 1’inin altına düşer. Kötümser Senaryo: Asgari gelir garantisi GSYH’ye oranı ortalamada yüzde 1 dolayındadır. 2029 yılında ise asgari gelir garantilerinin oranı %1,36’ya kadar çıkabilecektir. Ancak 2036 yılından sonra GSYH’nin yüzde 1’inin altına düşebilir.

Gelir garantili senaryolar

Çalışmada, üç ayrı senaryo ile gelir garantilerinin ne şekilde seyredeceğine ilişkin bir analize de yer verildi. Analiz, devletin bütçeden harcamak zorunda kalacağı bir tutara işaret etmiyor. Sadece sözleşmelerde verilen gelir garantilerinin yazılı tutarı olarak belirleniyor. Senaryolarda da bu tutarın olası değişiklikleri inceleniyor. Öngörülen riskler gerçekleşirse bütçeden karşılanmak zorunda kalınacak bir tutara yönelik bir hesaplama yapılmadı. Buna göre, sözleşmelerden kaynaklı olarak asgari gelir garantileri;

• Havalimanı projelerinde 2021-2042 döneminde kümülatif olarak 7,3 milyar
• Otoyol ve köprü projelerinde 2021-2042 döneminde kümülatif olarak 32,1 milyar -Şehir hastanesi projelerinde 2021-2045 yılları arasında kümülatif olarak 78,2 milyar
• Akkuyu Nükleer Santrali projesinde 2021
• 2035 döneminde kümülatif olarak 35,2 ABD doları olmak üzere, 2021’den 2045’e kadar toplamda 152,8 milyar dolarlık gelir garantisinin bulunduğu hatırlatıldı.