Gökçenur Ataman
Enerji Yatırımları Danışmanı
İklim değişikliği insan refahı ve gezegen sağlığı için bir tehdittir. Herkes için yaşanabilir ve sürdürülebilir bir geleceğin güvence altına alınmasına yönelik bir fırsat penceresi hızla kapanabilir. İklime dirençli kalkınma, sürdürülebilir kalkınmayı ilerletmek amacıyla uyum ve azaltımı bütünleştirir ve özellikle hassas bölgeler, sektörler ve gruplar için yeterli mali kaynaklara daha iyi erişim ve kapsayıcı yönetişim, koordineli politikalar dahil olmak üzere artan uluslararası iş birliğiyle sağlanır. Son yıllarda derin, hızlı ve sürekli azaltım ve uyum eylemlerinin uygulanması insanlar ve ekosistemler için öngörülen kayıp ve zararları azaltacak. Gecikmeli azaltım ve uyum eylemi, yüksek emisyonlu altyapıyı kilitleyecek, varlıkların atıl kalması ve maliyet artışı risklerini artıracak, fizibiliteyi azaltacak ve kayıp ve zararları artıracaktır. Yakın vadeli eylemler, yüksek ön yatırımları ve bir dizi kolaylaştırıcı politikayla azaltılabilecek potansiyel olarak yıkıcı değişiklikleri içeriyor.
Uluslararası iş birliği, iddialı iklim değişikliği, adaptasyon ve sürdürülebilirlik için kritiktir. İklime dayanıklı kalkınma, uluslararası iş birliğinin artmasıyla sağlanır özellikle gelişmekte olan ülkeler, sektörlerin finansmana erişiminin harekete geçirilmesi önem teşkil ediyor. Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) kapsamında 12 Aralık 2015 tarihinde kabul edilen Paris Anlaşması 4 Kasım 2016 tarihinde yürürlüğe girmişti. Paris Anlaşması’nın Tarafları, küresel ortalama sıcaklıktaki artışını sanayileşme öncesi seviyelere kıyasla 2°C’nin oldukça altında tutma ve sıcaklık artışını sanayileşme öncesi seviyelerin 1,5°C üzerinde sınırlamaya yönelik çabalarını sürdürme konusunda mutabık kalmıştı. 13 Kasım 2021 tarihinde kabul edilen Glasgow İklim Paktı kapsamında, Paris Anlaşması Taraflar toplantısı niteliğindeki BMİDÇS Taraflar Konferansı, küresel ortalama sıcaklıktaki artışı sanayileşme öncesi seviyelerin 1,5°C üzerinde sınırlamanın, iklim değişikliğinin riskleri ve etkilerini önemli ölçüde azaltacağını kabul etmiş ve hedef açığını kapatmak için 2022'nin sonuna kadar 2030 hedeflerini güçlendirmeyi taahhüt edildi. İklim değişikliği ve çevreyle ilgili diğer zorluklarla mücadele ve Paris Anlaşması'nın hedeflerine ulaşılması, Avrupa Yeşil Mutabakatı'nın merkezinde yer alıyor. Avrupa Birliği ve Üye Devletlerinin ulusal katkı beyanının güncellenmesine ilişkin olarak Avrupa Birliği ve Üye Devletleri adına BMİDÇS’ye yapılan bildirimde belirtildiği gibi ekonomi genelindeki net sera gazı emisyonlarını 2030’a kadar 1990 seviyelerine kıyasla en az %55 oranında azaltmayı hedeflediğini açıklamıştı.
Sanayileşme öncesi seviyelerin 1,5°C üzerindeki küresel sıcaklık artışlarının etkileri ve ilgili küresel sera gazı emisyon patikaları hakkındaki Hükümetler arası İklim Değişikliği Paneli (IPCC) 2018 Özel Raporu, iklim değişikliğiyle mücadele için güçlü bir bilimsel temel oluşturmakta ve iklim eylemlerini hızlı bir şekilde artırma ihtiyacını ortaya koyuyor. Söz konusu rapor, sera gazı emisyonlarının acilen azaltılması gerektiğini ve özellikle aşırı hava olaylarının ortaya çıkma olasılığını azaltmak için iklim değişikliğinin 1,5°C küresel sıcaklık artışı ile sınırlandırılması gerektiğini teyit ediyor. Ayrıca, küresel ısınmanın sanayileşme öncesi seviyelerin 1,5°C üzerinde sınırlandırılmasıyla tutarlı olan azaltım yolları hızla devreye sokulmazsa, daha yüksek seviyelerdeki küresel ısınmanın etkilerinden kaçınmak için çok daha maliyetli ve karmaşık uyum tedbirlerinin alınması gerekecektir. IPCC'nin “Fizik Bilimi Temelinde İklim Değişikliği 2021” başlıklı Altıncı Değerlendirme Raporu’na yaptığı katkıda, iklim değişikliğinin hâlihazırda Dünya üzerindeki her bölgeyi etkilediği hatırlatılmakta ve önümüzdeki onlarca yıl iklim değişikliğinin tüm bölgelerde artacağı öngörülmektedir. Avrupa Birliği, iklim eylemi konusunda iddialı bir politika izliyor ve sera gazı emisyonlarının azaltımına yönelik 2030 hedefine ulaşmak için düzenleyici bir çerçeve oluşturdu. Bu hedefin uygulanmasına ilişkin mevzuat, diğerlerinin yanı sıra Avrupa Birliği içinde sera gazı emisyon tahsisatı ticareti için bir sistem (AB ETS) tesis eden ve enerji yoğun sektörler ve alt sektörler için Birlik düzeyinde sera gazı emisyonlarının uyumlaştırılmış fiyatlandırmasını sağlıyor. Avrupa Birliği’nin uluslararası ortaklarının önemli bir bölümü aynı iklim hedefi düzeyine ulaşmayan politika yaklaşımlarına sahip olduğu sürece, karbon kaçağı riski bulunuyor. Karbon kaçağı, iklim politikalarıyla ilgili maliyetler nedeniyle belirli sanayi sektörleri veya alt sektörlerindeki işletmelerin üretimlerini başka ülkelere aktarması veya söz konusu ülkelerden yapılan ithalatın, sera gazı emisyonları açısından daha az yoğun olan eşdeğer ürünlerin yerini alması halinde meydana geliyor. Bu tür durumlar toplam küresel emisyonlarda artışa neden olabilir ve dünyanın, küresel ortalama sıcaklıktaki artışı, sanayileşme öncesi seviyelere kıyasla 2°C’nin oldukça altında tutabilmesi ve sıcaklık artışını sanayileşme öncesi seviyelerin 1,5°C üzerinde sınırlamaya yönelik çabalarını sürdürebilmesi için acil bir şekilde ihtiyaç duyulan sera gazı emisyonları azaltımını tehlikeye atabilir.
İklim hedefi artırıldıkça, söz konusu karbon kaçağı riski emisyon azaltma politikalarının etkililiğine zarar verebilir. Sınırda karbon düzenleme mekanizması (SKDM) girişimi, yasama paketinin bir parçasıdır. SKDM; Avrupa Birliğinin artan iklim hedefinden kaynaklanan karbon kaçağı riskini ele alarak, Paris Anlaşması doğrultusunda en geç 2050’ye kadar iklim nötr bir Birlik hedefine ulaşmak için temel bir unsur olarak işlev görecek. SKDM'nin üçüncü ülkelerde karbonsuzlaştırmanın teşvik edilmesine de katkıda bulunması bekleniyor. 2030 iklim ve enerji çerçevesine dâhil edilmesi hakkında Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü riskin mevcut olduğu sektörler veya alt sektörlerde karbon kaçağı riskini ele almaya yönelik mevcut mekanizmalar; AB ETS tahsisatlarının geçici olarak ücretsiz sağlanmasından ve elektrik fiyatlarına yansıtılan sera gazı emisyon maliyetlerinden kaynaklanan dolaylı emisyon maliyetlerini telafi etmeye yönelik mali tedbirlerden oluşturulmuştu. AB ETS tahsisatlarının en iyi performans gösterenler düzeyinde ücretsiz sağlanması, belirli endüstriyel sektörler için karbon kaçağı riskini ele almaya yönelik bir politika aracı olmuştur. Ancak tam açık artırma ile karşılaştırıldığında, bu tür bir ücretsiz tahsis, sistemin sağladığı fiyat sinyalini zayıflatmakta ve böylece sera gazı emisyonlarını daha da azaltmaya yönelik yatırım teşviklerini etkilediği gözlemlenmiştir. SKDM, karbon kaçağı riskini farklı bir şekilde ele alarak, yani ithal ve yerli ürünler için eşdeğer karbon fiyatlandırması sağlayarak, söz konusu mevcut mekanizmaların yerini almayı amaçlıyor. Mevcut ücretsiz tahsisat sisteminden SKDM’ye kademeli geçişi temin etmek için, SKDM kapsamındaki sektörlerdeki ücretsiz tahsisatlar aşamalı olarak kaldırılırken, SKDM aşamalı olarak devreye alınması gerçeğini doğurdu. Karbon fiyatı artıyor ve şirketler, endüstriyel süreçlerin karbonsuzlaştırılmasına yönelik yatırım kararlarını vermek için uzun vadeli görünürlük, öngörülebilirlik ve hukuki belirliliğe ihtiyaç duymaktalar. Bu nedenle, karbon kaçağıyla mücadeleye yönelik hukuki çerçevenin güçlendirilmesi amacıyla, SKDM’nin kapsamının karbon kaçağı riski taşıyan ürünler, sektörler ve alt sektörlere kademeli olarak daha da genişletilmesi için net bir yol belirlenmesi gerekiyor.
Karbon kaçağını önleme ve sera gazı emisyonlarını azaltım aracı olarak SKDM; ithal edilen ürünlerin, AB ETS kapsamında karşılananlara eşdeğer karbon maliyetleri uygulayan bir düzenleyici sisteme tabi olmasını ve böylece ithal ve yerli ürünler için eşdeğer bir karbon fiyatı ortaya çıkmasını sağlamalı. SKDM, Dünya Ticaret Örgütü hukuku ile uyumluluğu temin ederken, küresel sera gazı emisyonlarının azaltımını desteklemesi ve karbon kaçağı riskini önlemesi gereken bir iklim tedbiridir. Tüm ülkeler karbon emisyonlarını azaltmak için çalışmalar yürütüyor. Türkiye yenilenebilir enerji yatırımlarıyla dünyadaki emisyon azaltımı çalışmalarına katkı sağlıyor. Türkiye her ne kadar Kyoto Protokolü’nün emisyon ticaretine konu olan esneklik mekanizmalarından yararlanamıyorsa da; bu mekanizmalardan bağımsız olarak işleyen, çevresel ve sosyal sorumluluk ilkesi çerçevesinde kurulmuş Gönüllü Karbon Piyasası’na yönelik projeler 2005 yılından beri geliştirilmekte ve uygulanmakta. Mevcut durum itibariyle, Türkiye’de gerçekleştirilen projelerin tamamı Gönüllü Karbon Piyasasında işlem görüyor. Gönüllü Karbon Piyasaları; hükümetlerin iklim değişikliği ile mücadele hedefleri ve politikalarından bağımsız olarak geliştirilmiş, iş dünyasından, yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları ve bireylere kadar ilgili her kesimin karbon denkleştirme maksadıyla katılım sağlayabileceği niteliğe sahiptir. İklim değişikliği ve etkileri konusunda artan kamuoyu bilinci ve karbon denkleştirmenin güvenilir bir önlem stratejisi olduğu gerçeğinin kabul görmesi bu piyasaların son yıllarda hızla gelişmesini sağladı. Bu piyasada ticareti yapılan emisyon sertifikalara (Voluntary Emission Reduction- VER) sertifikası adı verildi. Faaliyetleri çerçevesinde oluşturdukları sera gazı emisyonlarını dengelemek isteyen firmalar emisyon miktarlarını hesaplayarak bu emisyonlarını azaltmak ve dengelemek için emisyon azaltımı sağlayan projelerin üretmiş oldukları karbon sertifikalarını sosyal sorumluluk prensibi çerçevesinde satın aldılar. Dünya Bankası gelişmekte olan ülkeler ile yükselen ekonomilerin bahse konu mekanizmalardan etkin olarak yararlanmalarını teminen gerekli kapasite gelişimini sağlamak amacıyla, “Partnership for Market Readiness (PMR)” adıyla bir teknik destek programını hayata geçirdi. Ülkemizde emisyon ticaret sisteminin kurulması ve zorunlu piyasaya geçiş altyapısının oluşturulmasına yönelik hazırlık çalışmaları devam etmekte. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Dünya Bankası ortaklığında gerçekleştirilen ve karbon piyasalarına geçiş sürecinin tüm kademelerinin ele alındığı Karbon Piyasasına Hazırlık Ortaklığı Projesi’nin bu alanda yapılan en kapsamlı çalışma olduğunu görmekteyiz.
Türkiye Gönüllü karbon piyasalarından zorunlu karbon piyasalarına geçiş döneminde. EPDK tarafından sera gazı emisyonlarının uygun maliyetli ve ekonomik açıdan verimli bir şekilde azaltılmasını teşvik etmek amacıyla, emisyon ticaret sistemi kapsamında tahsisatların dağıtımına ve alım-satımına ilişkin olarak karbon piyasalarının kurulmasına ve işletilmesine ilişkin usul ve esasların belirlendiği Karbon Piyasalarının İşletilmesine İlişkin Yönetmelik Taslağı hazırlanmıştır. Söz konusu taslak görüş ve değerlendirmelerine açık tutuldu. Enerji sektöründeki piyasa oyuncuları tarafından üç önemli girdi belirlendi. Bunlar tahsisatların belirlenmesi, karbon ölçümü ve raporlaması, uzlaştırmadan sonra uzlaşamayan miktarların vergilendirilmesidir. Bilindiği üzere, ülkemizde karbon vergisi alanında doğrudan karbona özel bir vergi uygulaması bulunmamakla beraber, dolaylı olarak petrole uygulanan vergi oranı açısından OECD ülkeleri arasında ülkemiz ilk sıralarda yer alıyor. Yine çevre vergi oranı açısından da Danimarka ve Hollanda’dan sonra 3. sırada bulunuyor. Öte yandan, Meksika, ABD, Şili’nin de aralarında yer aldığı karbon vergisini değerlendiren ülkeler petrol vergisi açısından OECD ülkeleri arasında son sıralarda bulunması oldukça dikkat çekicidir. Üst Sınır Ticareti (Cap and Trade) adı verilen Emisyon Ticaret Sistemleri(ETS) emisyonlar için bir üst sınır belirlenmesini ve tesislere tahsis edilen emisyon izinleri üzerinden kirleticiler arasında ticareti sağlamakta. Bu noktada ortaya çıkan kritik sorular arasında, bu izinlerin hangi üst sınır emisyon değerine göre, bu üst sınırın tesis bazında emisyon verilerine dayanıp dayanmadığı ve hangi yöntemle tahsis edildikleri yer alıyor. Bu açıdan, 3. fazına giren Avrupa Birliği ETS’inde elde edilen tecrübeler ülkemiz gibi geçiş döneminde olan ülkeler için de önemli dersler veriyor.