Devletler yerli üreticileri korumak için bazı malların ithalatında çeşitli önlemler alabilmektedir. Bu önlemler gümrük tarifesinin artırılması şeklinde olabileceği gibi gözetim, korunma önlemleri, miktar kısıtlamaları ve ithalat veya ihracat yasaklamaları gibi tarife dışı önlemler de olabilmektedir.
Bu ticaret politikası önlemlerinden ithalatta gözetim uygulamasına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesi (AYM), 29 Mart 2023 tarihli RG’de yayımlanan 25/1/2023 tarihli ve E: 2022/136, K: 2023/16 sayılı önemli bir karara imza atmıştır. Söz konusu kararı incelemeden önce, ithalatta gözetim uygulamasından ve karara konu olan uyuşmazlığın gelişiminden özetle bahsetmek istiyorum.
2004/7304 sayılı İthalatta Gözetim Uygulaması Hakkında Karar’da “ithalatta gümrük gözetimi” uygulamasının amacı, bir malın ithalatında kaydedilecek gelişmelerin yakından izlenmesi olarak belirtilmiştir. Dolayısıyla, ithal edilen eşyanın izlenmesi amacıyla getirilen bir müessese olan ithalatta gözetim uygulaması daha sonra dış ticarette bir koruma önlemi olarak uygulanmaya evrilmiştir.
İthalatta gözetim uygulaması, benzer veya doğrudan rakip mallar üreten yerli üreticilerin zarar görmesinin önlenmesi amacıyla eşyanın kıymeti bakımından birim başına asgari bir fiyatın belirlenmesi ve bu fiyatın altında ithalatın gerçekleştirilmesi hâlinde bu durumun izlenmesi esasına dayanan bir dış ticaret politikası savunma aracıdır. Bir malın ithalatının yerli üreticilere zarar verecek veya zarar tehdidi oluşturacak miktar veya şartlarda artması halinde bu ithalatın Gümrük İdaresince düzenlenecek gözetim belgesi ile izlenmesine yönelik bir uygulamadır. Bu itibarla bir eşyanın ithalatının kayda alınmak suretiyle ileriye yönelik olarak gözetim uygulamasına tabi tutulduğu durumlarda eşyanın kıymeti bakımından belirlenen birim başına asgari fiyatın altında ithalat gerçekleştirmek isteyen ithalatçıların ithalatta gözetim uygulamasına tabi olması ve ithalat sırasında gümrük mevzuatının gerektirdiği belgelerin yanı sıra gözetim belgesini ibraz etmesi gerekmektedir.
Konuyu bir örnekle açıklayacak olursak; yurt dışından 100 Dolara ithal edilen bir eşya için gümrük idaresince belirlenen asgari birim fiyat 150 Dolar ise ithalatçının gerçek ithat bedeli üzerinden gümrük vergisi ve diğer vergileri ödeyerek malı serbest dolaşıma sokabilmesi için ithalat sırasında gümrük idaresinden aldığı gözetim belgesini ibraz etmesi gerekmektedir. Aksi durumda gerçek mal bedeli üzerinden değil, belirlenen referans değer üzerinden gümrük ve diğer vergiler ödenerek mal serbest dolaşıma sokulabilir. Eğer eşya bu şekilde işlem yapılmadan gümrükten çekilmişse ödenmeyen gümrük vergisi ile KDV eşyanın gümrüklenmiş değerinin iki katı idari para cezasıyla birlikte alınmakta; tasfiye ve hatta eşyaya el konularak mülkiyetinin kamuya geçirilmesine karar verilmesi şeklinde yaptırımlar da söz konusu olabilmektedir.
Uygulamada Gümrük İdaresince gözetim belgesi verilmesi istisnai durumlarda söz konusu olduğundan ve yapılan başvurulara çoğunlukla cevap verilmediğinden veya sürüncemede bırakıldığından söz konusu belge temin edilememekte ve firmalar ithalat sırasında verdikleri gümrük beyannamelerinde eşyanın fatura değeri ile gözetim kıymeti arasındaki farkı “yurt dışı gider” olarak beyan etmek durumunda bırakılarak eşyanın değerini artırmaları sağlanıp fazladan gümrük vergisi ve KDV ödemelerine yol açılmaktadır.
Bu şekilde fazla vergi ödeyen birçok mükellef de Gümrük Kanunu’nun 211. maddesine[1] dayanarak ödedikleri vergileri geri almak üzere başvurmuş ve bu başvurular reddedilince soluğu mahkemede almışlardır. Açılan bu davalarda verilen farklı yöndeki mahkeme kararları arasındaki aykırılığın giderilmesi amacıyla yapılan başvuruda Danıştay Vergi Daireleri Dava Kurulu, 19.2.2020 tarih ve E. 2020/1 K. 2020/1 sayılı kararı ile gözetim önlemi uygulanmasına karar verilen eşyanın, belirlenen bir kıymetin altında ithal edilmek istenilmesi halinde sadece gözetim belgesi ibrazı zorunluluğu getirildiğinden bu zorunluluğa uyulmamasının Gümrük Kanunu hükümlerine göre ek tahakkuk yapılmasını gerektirir bir durum olmadığı ve İthalatta Gözetim Uygulanmasına İlişkin Tebliğlerde belirtilen birim kıymetin eşyanın Gümrük Kanunu hükümlerine göre belirlenmiş gerçek satış bedeli olmadığı, bu nedenle gözetim önlemlerinin hukuka aykırı uygulanması suretiyle fazladan ödenen vergilerin Gümrük Kanunu'nun 211. maddesi kapsamında iade edilmesi gerektiği yönünde karar vermiştir.
Söz konusu karar sonrasında, Gümrük İdaresi yayımladığı 2021/13 sayılı Genelge ile mükellefin açtığı davanın İdare aleyhine sonuçlanması sonrası yargı kararı uyarınca geri verme işleminin yapılması durumunda, gözetim belgesi sunulmaksızın işlem yapmasına izin verilmesini temin eden ek beyan olanağının teknik olarak ortadan kalkmış olacağı, bu durumda İdarece ortada mükellef tarafından gözetim belgesi alınmaksızın gerçekleşmiş bir ithalat işlemi olduğu, ancak yargı kararına istinaden geri verilen vergi ve varsa fer'i alacakların, mükellef tarafından geri vermenin yapıldığı tarihten itibaren 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uyarınca hesaplanan gecikme zammı oranında faiz ile birlikte İdareye geri ödenmesi durumunda, herhangi bir işlem tesis edilmeyeceği, aksi halde eşyanın gümrük vergilerinin yanı sıra eşyanın gümrüklenmiş değerinin iki katı idari para cezası uygulanması ile tasfiye ve hatta eşyaya el konularak mülkiyetinin kamuya geçirilmesine karar verilmesi şeklinde yaptırımlarla mükellef karşı karşıya geleceğini belirmiştir. Mükellef tarafından ilgili Genelge kapsamında uygulanan para cezalarına ve idari yaptırımlara dair itirazlardan vazgeçilmesi veya dava aşamasında olanlarla ilgili olarak da davadan feragat edilmesi halinde ise yargı kararına istinaden geri verilen vergi ve varsa fer'i alacakların, 6183 sayılı Kanun hükümleri uyarınca hesaplanan gecikme zammı oranında faiz ile birlikte İdareye ödenmesi durumunda cezai yaptırımlar iptal edilecektir.
Bu genelge ile Gümrük İdaresi, geri alma başvurusu kapsamında davasında haklı çıkan mükelleflerden yargı kararıyla iade aldıkları vergileri faiziyle geri vermelerini istemiş; aksi halde gümrük mevzuatında yer alan yaptırımların uygulanacağını söylemiştir. Bir yargı kararı ancak böyle uygulanmaz! Neyse ki, bu Genelge’nin iptali için açılan davada ise Danıştay 7. Dairesi E:2021/1268 sayılı dosyada 21.09.2021 tarihli ara karar ile söz konusu düzenlemenin yürütmesini durdurmuştur.
Söz konusu yürütmeyi durdurma kararından sonra ise 18.07.2021 tarih ve 7333 sayılı Yasa ile fazla ödenen gümrük vergisinin iadesine dayanak olan Gümrük Kanunundaki 211. maddesinde değişiklik yapılarak “ticaret politikası önlemlerine tabi eşyanın gümrük kıymetinin yükümlünün kendi beyanı ile artırılması sonucunda” ödenmiş veya tahakkuk ettirilmiş vergilerin geri verilmesine veya kaldırılmasına ilişkin taleplerin kabul edilmeyeceği hüküm altına alınmıştır.
İşte yapılan bu son kanun düzenlemesinin Anayasa’da korunan eşitlik ilkesine aykırı olduğu ve mülkiyet hakkını ihlal ettiği gerekçesiyle Adana Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesi konuyu Anayasa Mahkemesine taşımıştır.
Yüksek Mahkeme başvuruyu mülkiyet hakkı bağlamında değerlendirmiş ve düzenlemeyi kanunilik, meşru amaç ve ölçülülük (elverişlilik, gereklilik ve orantılılık) testine tabi tutmuştur. AYM, düzenlemenin kanunla yapıldığını, belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olduğunu ve kanunilik şartını taşıdığını belirtmiştir. Mahkeme, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemesini sağlayıcı ve geliştirici tedbirler alınmasında ve bu çerçevede ithalat şartlarının yerli üreticiler üzerindeki etkisinin izlenmesinde kamu yararının bulunduğunu, bu itibarla “ithalatta gözetim uygulamasından kaçınmak amacıyla gözetime tabi eşyanın gümrük kıymetinin belirlenen birim başına asgari fiyatın üzerinde gösterilmesinin önlenmesi ve bu yolla ithalatta gözetim uygulamasının sürdürülebilirliğinin sağlanması amacıyla” öngörülen kuralda kamu yararına dayalı meşru bir amacın bulunduğunu ifade etmiştir. Mahkeme ayrıca iptali istenen düzenlemenin söz konusu amaca ulaşma yönünden elverişli ve gerekli olduğunu da belirtmektedir.
Yüksek Mahkeme, gözetim uygulamasının temel amacının bazı eşyaların ithalat miktarlarındaki artış ya da azalışların izlenmesi ve kaydedilmesi yoluyla söz konusu eşyalar için ileride bazı ilave korunma ve/veya mali yükümlülüklerin gerekip gerekmeyeceğinin belirlenmesi olduğu, başka bir deyişle gözetim uygulanmasına karar verilmesi durumunda bir malın ithalatında herhangi bir kısıtlama, vergi oranında artış, eşik kıymet belirlenmesi veya ek mali yükümlülük uygulanması gibi bir uygulamaya gidilmeksizin yalnızca o malın ithalatının takip edilmesini mümkün kılan önlemler alındığını ifade ettikten sonra, gözetim uygulaması kapsamında değerlendirilmesine ve bu yolla ithalatının izlenmesine karar verilen eşyanın belirlenen kıymetin altında ithal edilmek istenilmesi halinde gümrük vergisi mükellefleri için öngörülen yükümlülüğün sadece gözetim belgesi ibrazı zorunluluğu olduğunu söylemiştir.
Kararda, ticaret politikası önlemlerinden biri olan ithalatta gözetim uygulamasından kaçınmaya yönelik olarak gözetime tabi eşyanın gümrük kıymeti gümrük vergisi mükellefinin kendi beyanıyla artırılarak ödendiği veya tahakkuk ettirildiği, beyana dayalı vergilendirmenin mükellefe güven üzerine inşa edildiği ve itiraz konusu kuralla, mükellefin dürüstlük kuralına aykırı hareket etmesi hâlinde ödenen verginin geri verilmemesinin öngörüldüğü, diğer taraftan kuralın uygulanmasından doğacak uyuşmazlıklara karşı yargı yoluna başvurulmasının mümkün olduğu, yükümlünün kendi beyanı ile ithalat konusu eşyanın gümrük kıymetinin artırılmasının ticaret politikası önlemlerinden kaçınmak amacı taşımadığını iddia ve ispat edebilmesi imkânının ortadan kaldırılmadığı, dolayısıyla iptali istenen düzenlemenin gümrük vergisi mükelleflerine aşırı bir külfet yüklemediği ve kamu yararı ile mülkiyet hakkına yönelik kişisel yarar arasında bulunması gereken makul dengeyi gözettiği gerekçesiyle mülkiyet hakkına ölçüsüz bir sınırlama getirmediği sonucuna vararak düzenlemenin iptal istemini reddetmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin bu kararı Gümrük İdaresi’nin elini güçlendirmektedir. Diğer taraftan, karardaki mükelleflerin eşyanın ithal fiyatlarını kendilerinden artırdıkları ve bu beyanlarına dürüstlük kuralı gereği bağlı kalmaları gerektiği yönündeki varsayım kabul edilebilir değildir. Zira, ithalatta gözetim uygulamasında referans fiyatlar İdare tarafından belirlenmekte, bu fiyatların nasıl belirlendiği şeffaf olarak kamuoyu ile paylaşılmamakta, gözetim uygulamasından istisna olmayı sağlayan gözetim belgesi pratikte mükelleflere verilmemekte ve mükelleflerin ilan edilen fiyatlardan ithalat yapmamaları durumunda ise cezalı tarhiyatlar yapılmaktadır. Bu durumda mükellefler kendiliğinden mi beyanlarını artırmış olmaktadır? AYM’nin bu gerekçesi realiteye uymamaktadır.
Karardaki düzenlemenin yargı yolunu kapatmadığı iddiası doğru olmakla birlikte, mükelleflerin ticaret politikası önlemlerinden kaçınmak amaçlarının olmadığını ispat etmelerinin beklenmesi yanlıştır. Burada ispat külfeti mükellefe yüklenmektedir. Oysa bu gerekçe “masumiyet karinesi”ne aykırıdır. Olması gereken İdarenin mükellefin ticaret politikası önlemlerinden kaçınmak amacını ispatlamasıdır. Açılacak bir davada mükellef kendi suçsuzluğunu değil, İdare mükellefin suçunu ispatlamalıdır. AYM, bu gerekçeyle dereyi tersten akıtmaya zorlamaktadır.
Ayrıca, kararda ithalatta gözetim uygulamasında yukarıda yer verdiğim yargılama sürecine yer verilmemesi büyük bir eksikliktir. Zira İdare, aleyhine olan yargı kararlarına rağmen gözetim uygulamasına devam ederek cezalar kesmektedir. Dolayısıyla, bu düzenlemenin sadece mülkiyet hakkı açısından değil, Anayasa’da korunun diğer bir hak olan etkili başvuru hakkı açısından da değerlendirilmemiş olması önemli bir eksikliktir.
Gözetim uygulaması nedeniyle mağdur olan mükellefler, beyanlarını ihtirazi kayıtla verip dava açmaya devam edebilirler.
Sözün özü: 360 derece dönüş başlangıç noktasına geri getirir.
[1] Gümrük Kanunu madde 211: 1. Kanunen ödenmemeleri gerektiği halde ödenmiş olduğu belirlenen gümrük vergileri geri verilir. Kanunen tahakkuk ettirilmemeleri gerektiği halde tahakkuk ettirilen gümrük vergileri kaldırılır. Ancak, kanunen ödenmemesi veya tahakkuk ettirilmemesi gereken gümrük vergileri ilgili kişinin kasten yaptığı bir tahrifat veya ticaret politikası önlemlerine tabi eşyanın gümrük kıymetinin yükümlünün kendi beyanı ile artırılması sonucunda ödenmiş veya tahakkuk ettirilmişse, bu vergilerin geri verilmesine veya kaldırılmasına ilişkin talepler kabul edilmez