Kamu-özel işbirliklerinde fırsatlar ve tehditler?

1973 sonrasında Bretton Woods sabit kur sisteminin çökmesi ve yerine esnek kur sistemine geçilmesiyle birlikte, dünyada liberal iktisat politikaları uygulamaları başlamıştır. Dünyadaki gelişmelere paralel olarak Türkiye’de, 24 Ocak 1980 kararlarını, neoliberal politikaların ekonominin merkezine oturtulmasının dönüm noktası olarak değerlendirebiliriz.

Bu dönüşüm sürecinde, özünde kamusal ve toplumsal nitelikte olan ulaşım, enerji, eğitim, sağlık, kanalizasyon, arıtma, su ve benzeri temel ihtiyaçların tedariki gibi, tüm sosyal hizmetler giderek neoliberal ekonomik düzende ticarileştirilmiş, piyasanın arz - talep mantığına dayalı birer ticari metaya dönüştürülmüştür.

Bu kapsamda özelleştirmeleri, siyasi ve ekonomik olarak pratik olamayan yukarıda saydığımız alanlarda, özel sektörün katılımı, neoliberal bir uygulama olan Kamu Özel İşbirliği Projeleriyle sağlanması yoluna gidilmiştir. Ancak kamu özel sektör işbirliği ile gerçekleştirilen projelerin kendine özgü yapıları ve kamu yararı yönüyle dünyada ve ülkemizde en çok tartışılan konuların başında gelmektedir. TÜRMOB tarafından yayınlanan “Kamu Özel İşbirliklerinde fırsatlar ve tehditler?” isimli çalışma kamu özel işbirliklerinde fırsatları, tehditleri, garantileri, uluslararası gelişmeleri, İngiltere ve Türkiye örneklerini inceleyerek genel değerlendirmeye yer veriyor.

TÜRMOB Genel Başkanı Emre Kartaloğlu, TÜRMOB tarafından yayınlanan “Kamu Özel İşbirliklerinde fırsatlar ve tehditler?” isimli çalışmaya ilişkin yaptığı değerlendirmede “Devletin mali, ekonomik ve sosyal nitelikteki çeşitli görevlerini yerine getirmesinde temel dayanağı vergi gelirleri oluşturmaktadır. Ancak, kamusal hizmetlerin nitelik ve kalitesinin artması, alt yapı projelerinin devasa maliyetleri farklı arayışları da beraberinde getirmiştir.

Ülkemizde gerçekleştirilen KÖİ projelerinde 4 farklı KÖİ modeli kullanılmaktadır. KÖİ modeliyle gerçekleştirilen projelerin toplam tutarı ise 72 milyar dolardır. Bu kadar yüksek hacme ulaşan projelerin verimli, denetlenebilir ve şeffaf olması tartışmaları asgari düzeye indirecektir.

Altyapıda tasarım, inşaat, finansman ve hizmet sunumu sorumluluklarını tek bir sözleşmede birleştiren KÖİ’lerin, geleneksel kamu alımlarına göre daha düşük maliyetli ve yüksek kaliteli hizmet sunması beklenmekte ve bu öneri teorik olarak doğrulanmaktadır. Ancak, uygulamada KÖİ projeleri bu önermeye uygun performans göstermemektedir. KÖİ’lerin başarısı fizibilitelerin, ihalelerin ve sözleşmelerin iktisadi teoriye uygun biçimde hazırlanmasına bağlıdır. Ayrıca bu başarıda kamu sektörünün kapasitesi ve becerisi de önemli bir faktördür. Kamu sektörünün kurumsal kapasitesi ülkelere ve kültürlere göre değişebilmektedir. Bu nedenle, KÖİ’ler kurumsal kapasitelere ve geleneklere bağlı olarak ülkeden ülkeye farklı sonuçlar üretmektedir.

Siyaseten tercih edilen büyük projelerde; kamu görevlileri proje hazırlıklarında evrensel yönetim ve denetim süreçlerine uygun davran(a)mamaktadır. Diğer bir deyişle ihtiyaçtan projeye değil, projeden ihtiyaca gidilmektedir. Oysa projeler büyüdükleri ölçüde karmaşıklaşmakta ve uzun süreli KÖİ sözleşmelerini yazmak da zorlaşmaktadır. Bu nedenle öncelikle proje seçimlerinde ihtiyaç analizleri ayrıntılı biçimde yapılmalı ve ölçek tasarruflarına dikkat edilmelidir. Ayrıca KÖİ projelerinin geliştirilmesinde etkin ve etkili bir yönetim süreci oluşturulmalıdır.

KÖİ’lerin geliştirilmesi için Türkiye parçalı bir mevzuata ve kurumsal yapıya sahiptir. Farklı sektörlerde farklı kurumlar, kamu finansmanına etkilerini anlamadan çok sayıda projeyi hayata geçirmektedir. Proje başarısız olduğunda hem sınırlı kaynaklar israf edilmiş olacak hem de daha başarılı olabilecek projelerden vazgeçilecektir. Bu nedenle ayrıntılı biçimde hazırlanan bir yol haritasıyla yasal ve kurumsal yapı oluşturulmalı ve altyapı projeleri belirli bir planlamaya göre uygulanmalıdır.

İdareler arasında koordinasyonu sağlamak adına güçlü bir merkezi KÖİ birimi kurulmalıdır. Bu birim koordinasyonun yanı sıra fizibilite çalışmalarında rehberlik yapacak spesifik metodolojiler geliştirmeli ve sözleşmelerin izleme ve takibini yapmalıdır. Halen Cumhurbaşkanlığı bünyesinde bulunan KÖİ daire başkanlığı bu işlevleri yerine getirecek bir konuma ve kapasiteye getirilmelidir.

Türkiye’de KÖİ projelerinde büyük tutarlarda garantiler sağlanmaktadır. Garantiler kamu finansmanının sürdürülebilirliği açısından çok önemlidir. Şehir hastaneleri ve ulaştırma sektöründe görevli şirketlere gelir garantisi verilmektedir. Bu gelir garantilerinde kur ve enflasyon riskini idareler üstlenmektedir. Bu garantiler sağlanırken risk analizlerine ve optimal risk paylaşımına ilişkin teknik süreçler ihmal edilmektedir. Ayrıca, gelir garantilerinin kamu finansmanı ve kullanıcılar tarafından ödenebilirliklerinin analizlerine de önem verilmemektedir. Bu ödemelerin sürdürülebilirlikleri işletme döneminde ortaya çıkmakta, bütçe ve ekonomi üzerinde beklenmedik yüklere neden olmaktadır. Şehir hastanelerinde ödemeyi Sağlık Bakanlığı, ulaştırma projelerinde ise kullanıcılar yapmaktadır. Ulaştırma projelerindeki yüksek ücretler nedeniyle katkı payı uygulanmakta ve KDV oranları düşürülmektedir. Böylece kullanımın artırılması hedeflenmektedir. Çünkü gerçekleşen gelir, garanti edilenin altında kaldığında fark bütçeden karşılanmaktadır. Ayrıca, gerçekleşmeyen araç geçişlerinin ücreti de bütçeden ödenmektedir.

5018 Kamu Mali Yönetim Kanunu’nun tahakkuk esaslı muhasebe ilkeleri çerçevesinde; KÖİ projelerinde verilen talep garantilerinin idarelerin mali tablolarında gösterilmesine ilişkin 2015 yılında düzenleme yapıldı. Ancak, çeşitli bakanlıklar KÖİ sözleşmelere göre mali tablolarında kaydetmedi. Kaydeden bakanlıklar varsa da bu bilgileri kamuoyuyla paylaşmadı. Öte yandan, kamu borçlarının raporlanmasından sorumlu Hazine ve Maliye Bakanlığı borçlanma raporlarında sadece borç üstlenim taahhütlerine ilişkin bilgileri açıklamakta ve gelir garantilerini göz ardı etmektedir. Çünkü garantilerin muhasebe ilkelerine ve düzenlemelerine göre kaydedilmesi ve açıklanması durumunda kamu borcu daha yüksek gösterilecektir. Şeffaflık ve hesap verebilirlik adına; bu garantiler mevzuata uygun biçimde kayıt edilmeli ve kamuoyuna açıklanmalıdır.

Bilanço ve gelir tablosu gibi mali tablolar firmaların faaliyetlerine ilişkin bilgiler sağlamaktadır. Ulusal hesaplar ise hükümetin ve ekonominin genel performansını göstermektedir. Türkiye’de KÖİ sözleşmelerine taraf olan görevli şirketlerin muhasebe standartlarına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. Benzer biçimde KÖİ varlıkları ve yükümlülükleri ulusal hesaplarda da sözleşmelere uygun biçimde gösterilmemektedir. Sonuçta mali tablolar ve ulusal hesaplar, milyarlarca dolarlık KÖİ sözleşmelerine ilişkin eksik ve hatalı bilgiler vermektedir. Bu hatalı bilgiler de finansal kuruluşların ve yatırımcıların kararlarında hatalara neden olacaktır. Özel sektörün muhasebe standartlarının belirlenmesinden sorumlu Kamu Gözetim Kurumu, KÖİ’lere ilişkin muhasebe standartlarını uluslararası muhasebe standartlarıyla uyumlu hale getirmelidir. Kurum esas olarak Uluslararası Muhasebe Standartları Kurulu’nun muhasebe standartlarını model almaktadır. Bu nedenle, Kurul’un “Hizmet İmtiyaz Sözleşmesine İlişkin Standardı” (IFRIC 12) örnek alınarak KÖİ’lere ilişkin bir standart oluşturulmalıdır. Benzer biçimde, TÜİK model aldığı AB istatistik kurumunun düzenlemelerine (ESA 2010) benzer biçimde sözleşme taraflarının KÖİ’lerden kaynaklanan varlıklarını ve yükümlülüklerini ulusal hesaplarda göstermelidir.”